بررسی تطبیقی قانون انتخابات مجلس با اسناد بین‌المللی راجع به انتخابات آزاد، سالم و عادلانه
۳۰/۱۰/۱۳۸۶
به نام خدا
بررسی تطبیقی قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی ایران با اسناد بین‌المللی راجع به انتخابات آزاد، سالم و عادلانه
پیرو شکل‌گیری کمیتهی دفاع از انتخابات آزاد، سالم و عادلانه و اعلام ضوابط و معیارهای انتخابات آزاد، این کمیته با اعتقاد و التزام کامل به وحدت ملی و استقلال و تمامیت ایران زمین و تقدم منافع ملی بر مصالح فردی و گروهی به مقایسه‌ی مفاد قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی ایران با معیارهای بیست‌گانه‌ی مندرج در اطلاعیه‌ی یاد شده پرداخته و نتیجه‌ی این بررسی و تطبیق را به شرح زیر اعلام می‌دارد:
مبنا و مستند حقوقی این نوشتار و همچنین بیانیهی پیشین، (ضوابط و معیارهای بیست‌گانه‌ی انتخابات آزاد)، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر مصوب مجمع عمومی سازمان ملل متحد به تاریخ ۱۹۴۸، میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی مصوب ۱۹۶۶ و بیانیه اتحادیه بین المجالس مصوب ۲۶ مارس ۱۹۹۴ بوده است که سه سند بین‌المللی یادشده به شیوه‌های گوناگون به تایید دولت و مجلس ایران نیز رسیده و از این رو، بنا بر ماده‌ی ۹ قانون مدنی ایران در حکم قوانین داخلی محسوب شده و لازم الاتباع تلقی می‌شوند. لازم به ذکر است که آزادی‌های مصرح در قانون اساسی ایران ناظر بر انتخابات، منعکس‌کننده‌ی موازین مقرر در اسناد یاد شده می‌باشد.
لازم به یادآوری است که در تدوین قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، برخی از استانداردهای یک انتخابات آزاد، سالم و عادلانه نظیر دوره‌ای بودن، رای‌گیری مخفی، نظارت رسمی بر نحوه‌ی اخذ، شمارش و خواندن آرا و نظایر آن رعایت شده است. از این رو، اطلاعیه‌ی حاضر بر آن است تا صرفا به تبیین موادی از این قانون که با سایر مفاد آن و همچنین اسناد یاد شده‌ی بالا در تعارض است، بپردازد.
کمیتهی انتخابات آزاد، سالم و عادلانه بر این باور است که قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی ایران در موارد زیر با معیارهای انتخابات آزاد، تعارض جدی داشته و به موجب تعهدی که نمایندگان مجلس ایران در نشست اتحادیه‌ی بین‌المجالس در سال ۱۹۹۴ میلادی بر آن تأکید داشته‌اند، کلیه‌ی قوانین راجع به انتخابات گوناگون را باید با معیارهای مندرج در بیانیهی صادره از سوی نهاد بین‌المللی مذکور، تطبیق دهند و قوانینی را که مخالف این معیارهاست، اصلاح کنند.
مهم‌ترین مغایرت‌های قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی ایران با معیارهای مندرج در اسناد یادشده به شرح زیر است:
۱. ماده ۳ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مقرر می‌دارد: " نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به‌عهده شورای نگهبان می‌باشد. این نظارت، استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور‌مربوط به انتخابات، جاری است ".
افزون بر انتصابی بودن شورای نگهبان، نظارت استصوابی به گونه‌ی مقرر در ماده‌ِ‌ی ۳ قانون انتخابات و آیین‌نامه‌های مربوطه با بند بیستم معیارهای بیست‌گانه که: " اعمال هر گونه نظارت استصوابی توسط نهادهای حکومتی تحت هر عنوان باشد، نادیده انگاشتن حقوق شهروندی و مخدوش ساختن انتخابات آزاد، سالم و عادلانه است " در تعارض است.
توضیح این که: نخست، چنان‌چه منابع حقوق عمومی را مشتمل بر قانون، عرف، رویه‌ی قضایی، دکترین‌های حقوقی، نظریات مشهور فقهی و معاهدات پذیرفته شده‌ی بین‌المللی بدانیم "، نظارت استصوابی بر انتخابات " فاقد پشتوانه‌ی تبیینی در منابع یاد شده می‌باشد. دوم این که نظارت استصوابی به نحو مقرر در ماده‌ی ۳۰ خارج از حیطه‌ی معنایی نظارت بوده و بی‌تردید با عملیات اجرایی در تداخل می‌باشد. سوم این که این نوع نظارت استصوابی با بندهای سه‌گانه‌ی ماده‌ی ۲۱ اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر، ماده‌ی ۲۵ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی، بندهای ۱ و ۷ بیانیهی اتحادیه‌ی بین‌المجالس راجع به معیارهای انتخابات آزاد و عادلانه در تعارض است. چهارم این که احراز صلاحیت داوطلبان نمایندگی مردم در مجلس، به عنوان وکلای مردم در اجرای امور مربوط به آنان، تنها در صلاحیت موکلان، یعنی خود مردم است. این نوع از نظارت در تعارض با قانون اساسی و حق حاکمیت مردم و معنا و مفهوم نمایندگی و وکالت است. پنجم این که بند نهم اصل ۱۱۰ قانون اساسی به صراحت مقرر می‌دارد: « صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی که در این قانون می‌آید باید قبل از انتخابات به تایید شورای نگهبان برسد. » مفهوم مخالف این اصل آن است که ورود شورای نگهبان به مقوله‌ی تعیین صلاحیت در سایر انتخابات، خلاف قانون اساسی است. تاکید و درج عبارت " پیش از انتخابات" در مورد داوطلبان انتخابات ریاست جمهوری و عدم تسری آن به دیگر انتخابات از جمله انتخابات مجلس شورای اسلامی به این معناست که در واقع نظارت شورای نگهبان در انتخابات مجلس صرفا مربوط است به فرآیند رای‌گیری و شمارش آرا و نه مراحل پیش از آن. هر چند در انتخابات ریاست جمهوری نیز اختیارات شورای نگهبان محدود است به احراز شرایط مقرر در اصل ۱۱۵ قانون اساسی و نه فراتر از آن.
۲. بندهای ۱ و ۳ ماده‌ی ۲۸ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی به مواردی نظیر: " اعتقاد و التزام عملی به اسلام و نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران و ابراز وفاداری به قانون اساسی و اصل مترقی ولایت مطلقه‌ی فقیه " به عنوان شرایط انتخاب شوندگان در هنگام ثبت نام اشاره دارند.
درج این شرایط در قانون انتخابات با بندهای ۲، ۳ و ۱۰ معیارهای بیست‌گانه در تعارض‌اند.
توضیح این که درج این شرایط در یک قانون عادی، مانند قانون انتخابات، نخست با اصل بیست و سوم قانون اساسی در تعارض است زیرا اعتقاد یک امر درونی و قلبی است و اقدام برای احراز و یا عدم احراز آن از مصادیق تفتیش عقاید محسوب میشود. دوم این که، این شرایط از جمله امور ذهنی هستند که در حیطه‌ی شناخت و داوری دقیق، نمی‌توانند قرار گیرند. سوم این که این شرایط به عنوان شرط لازم جهت کاندیداتوری مجلس شورای اسلامی با مواد ۱۸ و ۱۹ اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر، مواد ۱۸ و ۱۹ میثاق و بندهای ۱ و ۳ ماده‌ی ۳ و مفهوم قسمت دوم بند ۱ ماده‌ی ۴ بیانیهی اتحادیه‌ی بین‌المجالس راجع به معیارهای انتخابات آزاد و عادلانه در تعارض‌اند.
۳. بند ۵ ماده‌ی ۲۸ قانون انتخابات مجلس به شرط دیگری تحت عنوان: " نداشتن سوء شهرت در حوزه‌ی انتخابیه " اشاره دارد و بند ۶ ماده‌ی ۳۰ آن قانون، " مشهورین به فساد و متجاهرین به فسق " را از حق نمایندگی، محروم می‌داند.
این موارد در تعارض با بند ۴ معیارهای بیست‌گانه ارزیابی میشود که مقرر می دارد:" به منظور رعایت عدالت و انصاف در خصوص انتخاب شوندگان و نامزدهای انتخاباتی، غیر از محدویت‌هایی از قبیل سن قانونی، تابعیت کشور محل رأی یا نداشتن سوء پیشینه موثر کیفری در جرائم عادی که منجر به محرومیت موقت از حقوق اجتماعی شده باشد، هیچ محدودیت دیگری نباید ایجاد نمود ".
توضیح این که این موارد بر خلاف اصل قانونی بودن جرایم و مجازات‌ها بوده و ضمن آن که معیاری برای احراز شهرت به فسق یا سوءشهرت در آن حدی که به جرم نیانجامیده تا به موجب حکم قطعی کیفری قابل مجازات اعلام شود، وجود ندارد، دستاویزی برای تشدید و تاثیر قضاوت‌ها و سلیقه‌های فردی یا گروهی در رد صلاحیت‌ها شده و این امر به اعتبار و سلامت انتخابات خدشه وارد می‌کند.
بنابراین، بند ۵ ماده‌ی ۲۸ و بندهای ۱، ۲، ۶ و ۸ ماده‌ی ۳۰ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی با اصول برائت و قانونی بودن جرایم و مجازات‌ها و همچنین با اصول ۳۶ و ۳۷ قانون اساسی، ماده‌ی ۱۱ و بند ۲ ماده‌ی ۲۹ اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر و بند ۲ ماده‌ی ۱۴ و بند ۱ ماده‌ی ۱۵ میثاق حقوق مدنی و سیاسی در تعارض‌اند.
۴. وفق اصلاحیه‌ای که مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۸۶ بر قانون انتخابات مجلس وارد کرد، بند ۴ ماده‌ی ۲۸ قانون انتخابات، داشتن مدرک تحصیلی کارشناسی ارشد یا معادل آن را جایگزین مدرک فوق دیپلم کرده و آن را به عنوان یکی از شرایط نامزدی ذکر می‌کند و تبصره‌ی ۲ آن ماده نیز مقرر می‌دارد: "مدرک تحصیلی لیسانس یا معادل آن به شرط داشتن پنج سال سابقه خدمت اجرایی در سطح کارشناسی و بالاتر در بخش های خصوصی یا دولتی و یا پنج سال سابقه فعالیت آموزشی و یا پژوهشی با تأیید مراجع ذی‌ربط و یا سابقه‌ی یک دوره نمایندگی مجلس می‌تواند جایگزین مدرک کارشناسی ارشد باشد ".
اگرچه بالابردن سطح معلومات رسمی برای نامزدها از فوق دیپلم به کارشناسی و کارشناسی ارشد می‌توان مثبت ارزیابی شود اما از آن‌جا که مردم حق دارند وکلای خود را با توجه به شناختی که از علم و تجربه‌ی آنها دارند، انتخاب کنند تعیین شرط دارا بودن مدرک تحصیلی کارشناسی ارشد به عنوان تحصیلات تکمیلی با حق انتخاب آزاد مردم از یک سو و آزادی نامزد شدن از سوی دیگر در تعارض می‌باشد و از این رو، این اصلاحیه مغایر با ماده‌ی ۲۱ اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر و ماده‌ی ۲۵ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی و بند ۱ ماده‌ی ۳ بیانیهی بین‌المجالس محسوب میشود.
۵. بند ۳ ماده‌ی ۳۰ قانون انتخابات مجلس مقرر می‌دارد: " وابستگان تشکیلاتی و هواداران احزاب، سازمان‌ها و گروه‌هایی که غیرقانونی بودن آنها از طرف مقامات صالحه اعلام شده است از داوطلب شدن نمایندگی مجلس محروم‌اند ".
این بند مغایر با بندهای ۴، ۷ و ۱۵ معیارهای بیست‌گانه تلقی میشود.
توضیح این که این بند چند اشکال اساسی دارد. نخست این که واژه‌ی هوادار در این ماده، ملاک حقوقی و تعریف قانونی ندارد. دوم این که این ماده تنها باید شامل کسانی باشد که بعد از اعلام غیر قانونی بودن یک حزب به همکاری و فعالیت تشکیلاتی با آن حزب ادامه داده باشند. سوم این که میان شخصیت حقیقی و حقوقی آحاد ملت تفاوتی قایل نمی‌شود و بر خلاف اصول برائت و قانونی بودن جرایم و مجازات‌ها می‌باشد. چهارم این که منظور از " مقامات صالحه " در این بند تنها می‌تواند مقامات صالح قضایی باشد و رسیدگی به اتهامات احزاب با عنایت به ماده‌ی ۱۷ قانون احزاب و اصل ۱۶۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران صورت گرفته باشد و پنجم این که محرومیت از نامزدی انتخابات مجلس، محرومیت از یکی از حقوق اجتماعی است و همان‌گونه که در جرایم عادی و عمومی به چشم می‌خورد، محرومیت از حقوق اجتماعی به مثابه‌ی مجازات تبعی و یا تکمیلی تنها برای مدت معین قابل طرح است. حال آن که در بند ۳ یاد شده، قید مدت از آن برداشته شده و حاکی از ممنوعیت دایم است و بر خلاف مسلمات حقوقی به شمار می‌رود. بنابراین بند ۳ ماده‌ی ۳۰ قانون انتخابات مجلس با بندهای ۱و ۲ ماده ۱۱ اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر ، مواد ۲۱، ۲۲ و ۲۵ میثاق و قسمت ۱ بند ۳ ماده‌ی ۳ بیانیهی اتحادیه‌ی بین‌المجالس راجع به معیارهای انتخابات آزاد و عادلانه در تعارض است.
۶. تبصره ۲ ماده‌ی ۳۲ قانون انتخابات مقرر می‌دارد: " معتمدین این ماده ( هیات‌های اجرایی ) باید دارای ایمان و التزام عملی به اسلام (به جز حوزه‌های اقلیت دینی) و قانون اساسی و حسن شهرت و سواد‌خواندن و نوشتن بوده و از عوامل موثر در تحکیم رژیم سابق و وابسته به گروههای غیرقانونی نباشند ".
این تبصره نیز بار اعتقادی و تفتیش عقاید داشته و برخلاف اصل قانونی بودن جرایم و مجازات‌هاست. بنابراین، شرح مفاد بندهای ۴ و ۵ این نوشتار مغایر با معیارها و ضوابط پذیرفته شده‌ی بین‌المللی است.
۷. ماده‌ی ۵۷ اصلاحی قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳/۱۰/۱۳۷۸ مقرر می‌دارد: " استفاده از هرگونه پلاکارد ، تراکت ، دیوارنویسی و کاروان‌های تبلیغاتی و استفاده از بلندگوهای سیار در خارج از محیط سخنرانی و امثال‌آن به استثناء عکس حداکثر در دو نمونه‌فرم و جزوه و سخنرانی و پرسش و پاسخ از طرف نامزدهای انتخاباتی و طرفداران آنان ممنوع می‌باشد. متخلفین از این ماده به سه تا سی روز زندان محکوم می‌گردند ". و ماده ۶۱ قانون انتخابات مجلس نیز به این شرح در سال ۱۳۸۶ اصلاح شده است که " هرگونه الصاق و نصب اعلامیه، عکس، پوستر، بنر و پارچه‌های تبلیغاتی به طور کلی ممنوع است و مأمورین انتظامی در صورت مشاهده چنین مواردی باید نسبت به امحاء آنها اقدام نموده و متخلفین را جلب و به مقامات قضایی تحویل نمایند. استنکاف از این وظیفه جرم محسوب می شود ".
توضیح این که تضییقات مندرج در این ماده با حقوق ملت در آشنایی با نامزدها و حقوق نامزدها در معرفی خود به ملت در تعارض است و از مصادیق محدودیت در تبلیغات محسوب میشود .با وجود این محدودیت‌های گسترده، قانون‌گذار باید به نحو ایجابی مشخص کند که چه امکان و روش‌هایی برای تبلیغات وجود دارد. بدیهی است که این نحو تضییقات تنها به نفع کسانی تمام خواهد شد که سال‌ها در عرصه‌ی حاکمیت حضور داشته‌اند و مردم با چهره و نام ایشان آشنا هستند. بنابراین، اصلاحیه‌ی فوق، مانعی جدی در برابر امکان حضور و مشارکت عادلانه‌ی جمیع نامزدها در ایجاد ارتباط با مردم می‌باشد و از این رو این اصلاحیه، مغایر با ماده‌ی ۲۱ اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر و ماده‌ی ۲۵ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی و بند ۱ ماده‌ی ۳ اعلامیه‌ی بین‌المجالس محسوب میشود.
اینک با عنایت به موارد یاد شده کمیتهی دفاع از انتخابات آزاد، سالم و عادلانه با بررسی و مقایسه‌ی قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی نتایج زیر را اعلام می‌کند:
نظارت استصوابی به گونه‌ای که از انتخابات مجلس چهارم شورای اسلامی به بعد مطرح و اعمال شده و بیان‌گر این حق برای شورای نگهبان است که این نهاد در تمامی مراحل انتخابات از ثبت نام و تایید یا عدم تایید صلاحیت‌ها گرفته تا اخذ و شمارش آرا، فعال ما یشاء بوده و نسبت به اقدامات یا تصمیم‌های اتخاذی به هیچ مقام قضایی یا آحاد ملت و نهادهای مدنی نیز پاسخ‌گو نباشد ، اجتهاد در برابر نص تلقی شده و مغایر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و جایگاه قانونی این شورا بوده و فاقد هرگونه مبنای حقوقی و مستند قانونی است و در حکم بدعتی خلاف شرع و قانون و از جمله مصادیق اعمال سلایق فردی و گروهی و محدودسازی حقوق و آزادی‌های بنیادین بشر و خالی کردن انتخابات از معنا و مفهوم خود محسوب میشود. از این رو ، لغو این نوع از نظارت و نسخ ماده‌ی ۳ قانون انتخابات توصیه میشود.
بنا بر تصریح قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شورای نگهبان، موسوم به شورای نگهبان قانون اساسی است. از این رو یادآوری میشود که هر عمل و یا اتخاذ هر تصمیمی از سوی اعضای این شورا که با اصول و روح قانون اساسی در تعارض باشد، خارج از حیطه و جایگاه این نهاد تلقی میشود. بدیهی است که رعایت حقوق ملت مندرج در فصل سوم قانون اساسی با توجه به جایگاه این شورا به عنوان بخشی از قوه‌ی مقننه، نخستین وظیفه‌ی قانونی این نهاد محسوب میشود. نظر به پذیرش اصل تفکیک قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و این که شورای نگهبان به عنوان بخشی از قوه‌ی مقننه پیش‌بینی شده است، اظهار نظر و بررسی سوابق افراد و رد صلاحیت آنها به بهانه‌ی عدم احراز صلاحیت و اعمالی که محتاج بررسی و اظهار نظر قضایی می‌باشد. مطابق اصل ۱۵۹ قانون اساسی در صلاحیت محاکم دادگستری است. از این جهت این نوع نظارت شورای نگهبان دخالت در حیطه‌ی اختیارات و مسوولیت‌های قوه‌ی قضاییه و مخالف صریح قانون اساسی محسوب میشود.
در خاتمه، کمیتهی دفاع از انتخابات آزاد، سالم و عادلانه خاطرنشان می‌سازد که مهم‌ترین مانع بر سر راه برگزاری انتخابات سالم و عادلانه در ایران، تنها به ناسازگاری برخی مواد قانون انتخابات مجلس با معیارهای بیست‌گانه‌ی مندرج در بیانیهی پیشین و تعارض جدی با برخی اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر، میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی و بیانیهی اتحادیه‌ی بین‌المجالس راجع به انتخابات آزاد، محدود نمی‌شود، بلکه با عملکرد غیر قانونی شورای نگهبان در دوره‌های اخیر مجلس شورای اسلامی با استناد به ماده‌ی ۳ قانون انتخابات و فراتر از آن ارتباط دارد.
از این رو برای تضمین انتخابات سالم و آزاد نه تنها باید قانون انتخابات، وفق ضوابط بین‌المللی و قانون اساسی ایران اصلاح گردد، بلکه شورای نگهبان نیز باید رفتارها و عملکرد خود را تغییر دهد و در چارچوب این ضوابط و نیز وظیفه‌ی پاسداری از قانون اساسی عمل کند.
قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، علاوه بر برخی تعارضات اساسی با ضوابط یاد شده، واجد برخی کاستی‌ها نیز می‌باشد. از جمله این که سازوکار انتخابات حزبی را به رسمیت نشمرده است. نظام سیاسی حاکم بر ایران، رکن جمهوریت را که مصداق حاکمیت ملت می‌باشد پذیرفته است. یکی از پیش‌شرط‌های تحقق حاکمیت ملت و جمهوریت، برگزاری انتخابات به صورت حزبی است. بدین معنا که اولا کاندیداها علی‌الاصول توسط احزاب معرفی شوند و دوم این که قانون انتخابات به گونه‌ای تدوین شود که راه برای حضور احزاب سیاسی اقلیت به تناسب پایگاه مردمی آنها در مجلس فراهم آید. جمهوری اسلامی ایران حق حضور برخی نمایندگان اقلیت‌های دینی در مجلس را پذیرفته است، به حق نزدیک‌تر است که حق حضور نمایندگان احزاب سیاسی اقلیت نیز پذیرفته شود. ضمن آن که داوطلب شدن اشخاص حقیقی را نیز به طور منفرد و غیر حزبی، به صورتی ضابطه‌مند می‌توان در قانون پیش‌بینی کرد.
کمیته دفاع از انتخابات آزاد، سالم و عادلانه
۳۰/۱۰/۱۳۸۶