سیاست های سرگردان: عدالت اجتماعی
تحولات شاخص هاي رفاه اجتماعي
و توزيع درآمد طي دوره1357 تا 1381
سازمان مديريت و برنامهريزي عدالت اجتماعي همواره بهعنوان يكي از مهمترين اهداف و آرمانهاي نظامهاي تصميمگيري سياسي و اقتصادي برشمرده ميشود. بهطوريكه در بسياري از جوامع توان فكري و منابع مالي قابل توجهي مصروف نيل به اين آرمان اجتماعي شده است.
عدالت اجتماعي، به معناي اخص آن در بعد اجتماعي، الزام به عدالت در مناسبات اجتماعي و رفع تبعيض در بين گروههاي اجتماعي، بين زنان و مردان، بين اقوام و نژادها و بين مناطق مختلف را ايجاب ميكند. در بعد اقتصادي، عدالت به رابطه بين فعاليت اقتصادي آحاد جامعه و عايدي اين فعاليتها مربوط ميشود. به اين معنا كه تلاش هر فرد و بازده اقتصادي تلاش وي، چه رابطهاي با درآمد حاصل از تلاش مزبور دارد. انجام مطالعه در باب عدالت اجتماعي و تبيين دقيق مفهوم آن، از دو نظر اهميت حياتي دارد؛ اول اينكه اساساً تحقق عدالت اجتماعي هدف نهايي تشكيل نظام جمهوري اسلامي است، دوم اينكه عدم تبيين دقيق موضوع تاكنون پيامدهاي ناگواري براي كشور داشته و استنباط نادرست از عدالت اجتماعي، برداشت سطحي و تكيه به نمودهاي ظاهري عدالت اجتماعي، تاكنون هزينه سنگيني بركشور تحميل كرده است.
عملكرد برخي شاخصهاي توزيع درآمد و عدالت اجتماعيطي دوره 1357 تا 1381
عملكرد اقتصاد كشور در بعد تحقق عدالت اجتماعي ميتواند از طريق مطالعه تحولات توزيع درآمد، فقر ، رفاه اجتماعي و يارانه ها به صورت شاخصهاي كمي بررسي شود. عملكرد مهمترين شاخصهاي فوق طي دوره 1357 تا 1381 به شرح ذيل است:
يكي از شاخص هاي تحليل توزيع درآمد كه شرايط كلي توزيع (شامل گروه هاي مياني) را نشان ميدهد ضريب جيني است و هر چه به يك نزديكتر باشد، نشان دهنده عدم تساوي بيشتر و هرچه به صفر نزديكتر باشد، نشان دهنده توزيع بهتر درآمد است. اين شاخص از رقم 51/0 در سال 1357 به رقم 44/0 در سال 1368 و رقم 43/0 در سال 1379 ، و رقم 42/0 در سال 1381 كاهش يافته است، در مجموع اين شاخص طي دوره 1357-1381 از يك روندكاهشي برخوردار بوده است(نمودار 1) . نكته قابل توجه اين كه ضريب جيني در ايران بيش از آنكه به كشورهاي در حال توسعه (مالزي 492/0، برزيل 607/0، مكزيك 53/0) نزديك باشد، به برخي كشورهاي توسعه يافته شبيه است (آمريكا 408/0، انگلستان 37/0، استراليا 352/0).1 اين امر نشاندهنده آن است كه توزيع امكانات دگي بين خانوارها بهتر از آنست كه سطحي مشابه درآمد ملي سرانه در مورد كشورها بهدست مي دهد. البته چون ضريب جيني، نحوه توزيع هزينه و درآمد را ميان تمامي گروهها نشان ميدهد، نتيجه گيري اين قسمت ناقض اين واقعيت نيست كه سهم دو دهك پايين در ايران از رقم مشابه در برخي كشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه كمتر بوده و نشان شرايط نامطلوب اين گروه اجتماعي باشد.
از جمله شاخصهاي سنجش توزيع درآمد نسبت هزينه دهك بالا (ثروتمندترين) به دهك پايين ( فقيرترين ) است و هر چه اين نسبت بالا باشد نشان دهنده نابرابري بيشتر است ، اين نسبت در سالهاي قبل از انقلاب به دليل توزيع ناعادلانه درآمد وثروت بالا بوده است و در سالهاي 1356 و1357 بهترتيب معادل 9/31 و 5/31 بوده است، اما مشاهده ميشود پس از پيروزي انقلاب اسلامي بهدليل توجه بيشتر دولت به عدالت اجتماعي و رسيدگي به محرومين و اقشار آسيب پذير، اين شاخص از رقم 6/28 در سال 1358 به رقم 2/22 در سال 1367 كاهش يافته است. همچنين طي برنامه اول توسعه اين شاخص كاهش محسوسي نداشته وتقريبا ثابت مانده است، اما در برنامه دوم توسعه اين شاخص از رقم 5/20 در سال 1374 به رقم 4/19 در سال 1378 بهبود يافت. نكته قابل توجه در مورد اين شاخص، چسبندگي شاخص فوق است ،بهطوريكه طي برنامه اول و دوم و سه سال اول برنامه سوم، اين شاخص به كمتر از 19 نرسيده است، و دليل عمده آن تفاوت فاحش اين شاخص در جامعه شهري و روستايي است. بهطور مثال متوسط اين شاخص در برنامه اول توسعه در جامعه شهري معادل 8/18 و درجامعه روستايي معادل 26 ، و طي برنامه دوم توسعه در جامعه شهري معادل 5/14 و درجامعه روستايي معادل 2/21 و طي سه سال اول برنامه سوم در جامعه شهري 2/14و درجامعه روستايي معادل 2/19بوده است، بنابراين بالا بودن ميزان نابرابري در روستاها در مقايسه با جامعه شهري ، از موانع اصلي كاهش نابرابري در كل جامعه بوده است. آنچه مسلم است اين شاخص طي سه برنامه توسعه بعد از انقلاب رو به بهبود بوده است ، اما با وجود بهبود اين شاخص، همچنان در مقايسه بين المللي از وضعيت مطلوبي برخوردار نيست. براي مثال اين شاخص براي اندونزي 7/6 ، چين 6/12، تونس 8/13 ، تايلند 6/11 است.2
از ديگر شاخص هاي سنجش رفاه يك جامعه شاخص رفاه اجتماعي3 آمار تياسن4 است. وي شاخص رفاه اجتماعي(w) را چنين تعريف مي كند كه در آن درآمد سرانه وG ضريب جيني است، اين تابع، امكان مقايسه رفاه اجتماعي را در وضعيتهاييكه قابل مقايسه با يكديگر نيستند، فراهم مي كند.
شاخص رفاه اجتماعي از رقم 9/106 در سال 1356 به رقم 3/88 در سال 1357 و 1/90 در سال 1358 كاهش يافته است ،عمده ترين دليل بالا بودن شاخص رفاه اجتماعي در سال 1356 افزايش درآمد سرانه ناشي از شوك نفتي است. اين شاخص در دوران جنگ تحميلي بهميزان قابل توجهي كاهش يافت و در سال 1367 به پايين ترين حد خود يعني 4/59 رسيد. اما با شروع برنامه اول توسعه به دليل بهبود شرايط اقتصادي رو به بهبود گذاشت، به گونهاي كه اين شاخص از رقم 3/60 در سال 1368 به رقم 87 در سال 1372 افزايش يافت .اين افزايش طي برنامه دوم با آهنگ ملايمتري ادامه يافت، به طوريكه اين شاخص از رقم 4/86 در سال 1374 به رقم 2/96 در سال 1378 بهبود يافت. در سالهاي 1379 و 1380 و1381 شاخص رفاه اجتماعي بهدليل افزايش درآمد سرانه و ثبات نسبي توزيع كلي درآمد، بهبود يافت، به گونهاي كه در سال 1381 به رقم 109 افزايش يافت. در مجموع اين شاخص طي دوره مورد مطالعه ، بهخصوص طي دوره 1368 تا 1381 بهميزان قابل توجهي افزايش يافته است .
مقايسه ارقام متوسط هزينه ناخالص خانوارهاي شهري و روستايي نشان مي دهد كه در مناطق روستايي سطح دگي همواره پائينتر از مناطق شهري بوده است، اين نسبت در سالهاي قبل از انقلاب در پايين ترين حد خود بوده و در سال 1356 معادل 47 درصد بوده است ، به اين معنا كه اگر خانوار شهري و روستايي با هزينه خود بخواهند يك سبد استاندارد كالا را كه بهوسيله شاخص ضمني مصرف مشخص مي شود) خريداري كنند، آنگاه خانوار روستايي در مقايسه با خانوار شهري ميتواند 45 درصد آن سبد را خريداري كند. اما مشاهده ميشود كه اين اختلاف در سال 1358 به رقم 54 و در سال 1368 به 62 درصد كاهش يافت و در سال آغازين برنامه دوم به بهترين مقدار خود يعني 67 درصد رسيد. اين اختلاف بين هزينهها كه به نوعي اختلاف درآمدها را نيز منعكس مي كند، نشان دهنده اختلاف پايا در شرايط اقتصادي شهر و روستا"ست كه مي تواند يكي از دلايل عمده مهاجرت به شهرها و عدم تعادلهاي منطقه اي محسوب شود.
يكي ديگر از شاخصهاي مهم براي تغييرات سطح رفاه خانوار، نسبت هزينههاي غير خوراكي به خوراكي است. معمولاً بالا بودن اين سهم نشاندهنده افزايش سطح رفاه خانوار است. اين شاخص از رقم 58/1 در جامعه شهري و 17/1 در جامعه روستايي در سال 1358 بهترتيب به رقم 06/2 و 05/1 در سال 1369 و رقم 35/2 و 24/1 در سال 1378 و در نهايت به رقم 93/2 و 44/1 در سال 1381 افزايش يافته است، درمجموع، به استثناي دوران جنگ، طي دوران برنامه هاي اول و دوم توسعه و سه سال اول برنامه سوم توسعه، اين شاخص افزايش يافته است، هر چند كه ميزان افزايش در روستاها كمتر از مناطق شهري بوده است. اما بايد به اين نكته توجه كرد كه پائين بودن اين شاخص در جامعه روستايي در مقايسه باگروههاي مشابه در جامعه شهري نشان دهنده اين واقعيت است كه بخش عمده هزينههاي خانوارهاي كم درآمد روستايي را هزينه هاي خوراكي تشكيل مي دهد و بهدليل پائين بودن درآمد اين گروهها، ميزان بهرهمندي آنان از هزينههاي غيرخوراكي (بهداشت، تفريح، بيمه، تحصيل، ..) كاهش يافته است.
در ايران همواره پرداختهاي حمايتي دولت به بخش توليد و مصرف معمولا در قالب برخي تبصرههاي بودجه سالانه انجام ميشود. در سالهاي بعد از انقلاب اسلامي عموما بيشترين سهم يارانهها مربوط به يارانههاي بخش مصرف5 بوده است و در حدود 90 درصد از كل يارانهها به اين بخش اختصاصيافتهاست. همچنين به بخش توليد6 و خدمات7، مجموعاً درحدود10درصد از يارانهها اختصاص يافته كه در اين ميان سهم بخش خدمات بسيار اندك و ناچيز بوده است .كل يارانهها (مصرفي، توليدي، خدمات) به قيمت ثابت سال 1380 از رقم 2928 ميليارد ريال در سال 1357 به رقم 3868 در سال 1369 و رقم 8870 در سال 1378 و رقم 10688 ميليارد ريال در سال 1381 افزايش يافته است. در مجموع، روند كلي پرداختهاي حمايتي دولت، طي دوره 1358 تا 1381 همواره رو به افزايش بوده است(نمودار 4). همچنين با وجود اينكه يارانه سرانه حقيقي طي دوره 1357 تا 67 به دلايل شرايط جنگ و تحريم اقتصادي و شرايط ركودي كاهش يافته است ، اما با آغاز برنامه هاي توسعه، اين شاخص افزايش يافته بهطوريكه طي دوره 1368 تا 1381 يارانه سرانه حقيقي از رشد متوسط سالانه 16 درصد برخوردار بوده است. قابل ذكر است آمارهاي فوق تمامي پرداختهاي حمايتي دولت را شامل نمي شود. براي مثال اگر هزينههاي ناشي از غير واقعي بودن قيمت حاملهاي انرژي نيز منظور شود، رقم كل يارانهها بهشدت افزايش خواهد يافت8 و در حقيقت اين همان قسمت عمده يارانههاي غيرمستقيم است كه افراد غير نيازمند و مرفه جامعه بيشترين سهم استفاده از اين نوع يارانه را دارند، چراكه طبقات مرفهتر جامعه بهدليل مصرف بيشتر اين اقلام با توجه به اينكه قيمت عرضه سبد كالاهاي يارانهاي تقريباً براي همه يكسان تعيين شده است، سهم بيشتري از يارانه تخصيص داده شده را جذب مي كنند و در واقع يارانه گروههاي فقيرتر جامعه بسيار كمتر از حد متوسط است.
موانع و مشكلات پيش روي توزيع درآمد و عدالت اجتماعي
در كشور ما همه ساله با هدف بهبود توزيع درآمد، منابع قابل ملاحظهاي تحت عنوان كمك به اقشار و يا مناطق محروم صرف شده است، اما ميزان كارايي اين هزينهها براي دستيابي به اهداف مورد نظر مورد بررسي و مطالعه اساسي قرار نگرفته است. باتوجه به اينكه حجم عظيمي از منابع عمومي به صورت يارانههاي آشكار و پنهان و بودجههاي سازمانها و تشكيلات امدادي به جامعه تزريق شده است، پيوسته اين ايراد مطرح مي شود كه اقشار و مناطق خاصي از كشور از مشكل فقر و تنگناي معيشت در رنج هستند. در اين گونه موارد معمولاً اين خواسته مطرح ميشود كه دولت بايد كمكهاي بيشتري را به سوي اقشار مزبور روانه كند. اين امر در شرايط تنگناي منابع مالي ازمشكلاتي فزاينده برخوردار خواهد بود، چه اينكه افزايش هزينههاي يارانهاي تحت نظامهاي موجود اداري و درجه كارآئي آنها الزاماً هزينههاي مربوط به سرمايهگذاري و هزينههاي جاري را كاهش داده و ارائه خدمات دولتي را با مشكل روبرو ميكند. مباحثي كه در زمينه كمك به اقشار كمتر بهرهمند جامعه طي سالهاي اخير مطرح ميشده، كمتر مبتني بر شناخت اين اقشار و در دست داشتن ضوابط عيني بوده است، باتوجه به مشكلات مالي موجود، اين امر اجتناب ناپذير است كه نسبت به نحوه توزيع درآمد و رفاه بين اقشار جامعه و تشخيص اينكه چه كساني در پايين ترين سطوح بهرهمندي قرار ميگيرند، دانشي كافي كسب نمائيم. همچنين برخي ديگر از مشكلات اين بخش عبارتند از:
توزيع نابرابر درآمدها: در كشور ما سهم دهك بالايي (ثروتمندترين) از كل درآمدها 30 درصد و سهم دهك پايين (فقيرترين ) تنها 5/1 درصد است.
ناعادلانه بودن ميزان بهرهمندي اقشار آسيبپذير و محروم جامعه از يارانهها در مقايسه با اقشار مرفه جامعه: آمارها نشان مي دهد كه سهم مصرف 30 درصد مرفه جامعه از كل مصرف بنزين بالغ بر 67 درصد بوده و يارانه مستقيم بنزين براي اقشار كم درآمد در حد صفر بوده است، آنچه مسلم است اين كه كمكها و حمايت هاي دولت ناكافي نيست، بلكه ناكارآمد است. بهطور مثال در سال 1377 شكاف فقر9 در حدود 4800 ميليارد ريال بهدست آمده است در حاليكه تنها ميزان يارانه پرداختي به بخش مصرف و كالاهاي اساسي 5200 ميليارد بوده است و با وجود حمايتها و يارانه هاي پرداختي دولت در سال فوق، درصد قابل توجهي از خانوارهاي شهري و روستايي در زيرخط فقر قرار داشتهاند.
عدم جامعيت در ارائه خدمات امور تامين اجتماعي: بخش قابل ملاحظهاي از جمعيت كشور فقط در سطحي محدود از خدمات درماني برخوردارند و از مزايايي همچون بيمه باشستگي، از كارافتادگي، بيكاري ، ... بيبهرهاند.
تعدد نهادها و دستگاههاي حمايتي و امدادي نظير: سازمان تامين اجتماعي، كميته امداد امام خميني(ره)، سازمان بهزيستي، بنياد شهيد و... و عدم هماهنگي بين دستگاههاي فوق، شفاف نبودن حمايت و كاركرد دوگانه و چندگانه برخي نهادهاي حمايتي، ساختار تشكيلاتي چند لايه(اصطلاحاً عمودي) و غير كارا و بوروكراسي اداري در دستگاههاي حمايتي وامدادي.
فقدان يك نظام مالياتي مناسب و كارا در جهت بهبود توزيع درآمدها.
مهمترين و عمدهترين چالشهاي پيش روي بخش عدالت اجتماعي عبارتند از:
ايجاد نظام جامع تامين و رفاه اجتماعي
كاهش فقر ، بيكاري و نابرابري
متشكل نمودن سازمانهاي حمايتي و امدادي زير نظر يك مرجع واحد به منظور حذف فعاليتهاي موازي و تمركز در سياستگذاريها و برنامهريزي كلان
اصلاح نظام ناكارآمد و غيرهدفمند يارانهها
افزايش سرمايه انساني در اقشار كم درآمد و رفع عدم تعادلهاي منطقهاي از طريق متعادل كردن توزيع امكانات عمومي (اجتماعي، فرهنگي، آموزشي)
در پايان بايد به اين نكته توجه كرد كه شناسايي عوامل فقر و نابرابري، مهمترين اصل براي كاهش فقر بهشمار ميرود. بهطور كلي عوامل اقتصادي فقر و نابرابري به دو دسته عوامل اوليه و ديگري عوامل ثانويه يا زمينه ساز تقسيم مي شود . عوامل اوليه(شامل توان توليدي محدود، فقدان سرمايه فيزيكي و نيز مهارت و سرمايه انساني، كاهش تقاضا براي توليد يا مهارت فرد، همچنين مكانيزمهاي انتقال حاصل كار يك گروه به گروه ديگر ) به طور مستقيم بر وضعيت رفاهي فرد تاثير مي گذارند. اما براي آنكه اين عوامل مستقيم، فقري پايدار و گسترده بهوجود آورند، احتياج به عوامل گروه دوم يعني عوامل زمينه ساز دارند.
اين دسته عوامل عبارتند از: وجود انحصار، بازدهي كم توليد، عدم كارايي، عدم وجود بازارهاي رقابتي، تبعيض و فرصتهاي نابرابر اجتماعي.
روشن است كه كشور ما با مشكلاتي نظير: "توزيع نابرابر درآمدها، ناعادلانه بودن ميزان بهرهمندي اقشار آسيب پذير و محروم جامعه از يارانهها در مقايسه با اقشار مرفه جامعه، عدم بهرهمندي اقشار كم درآمد جامعه از امكانات عمومي (اجتماعي، فرهنگي، آموزشي، اقتصادي، عدم جامعيت در ارائه خدمات امور تامين اجتماعي، فقدان يك نظام مالياتي مناسب و كارا در جهت بهبود توزيع درآمدها در زمينه فقر و توزيع درآمد مواجه است، اما اصلاح اين امور از يك سو نيازمند شناخت عوامل زمينه ساز فقر و از بين بردن اين زمينهها است و از سوي ديگر، مقابله با عوامل اوليه فقر را طلب مي كند، لذا برخي توصيههاي سياستي در جهت اصلاح و بهبود مشكلات فوق، بهشرح زير پيشنهاد ميشود:
پيشنهادها و توصيه هاي سياستي
هدفمند نمودن يارانهها به سمت گروههاي آسيبپذير و اقشار نيازمند جامعه.
استقرار نظام شناسايي خانوارهاي كم درآمد و متوسط (به منظور تسريع در هدفمند شدن يارانهها).
اصلاح قيمتهاي نسبي، بهخصوص قيمت حاملهاي انرژي.10
برپايي نظام جامع، فراگير و كارآمد تامين اجتماعي با هدف تامين رفاه جامعه و پاسخگويي به نيازهاي اساسي مردم و تحقق عدالت اجتماعي.
تامين حداقل معيشت مردم و حمايت از اقشار آسيب پذير شامل: بهرهمندي از بهداشت عمومي، برخورداري از آموزش و پرورش عمومي، داشتن حداقل سرپناه قابل قبول و امنيت غذايي.
توسعه كارآفريني و توانمند سازي فقرا و اقشار كم درآمد.
حذف زمينههاي مربوط به كسب درآمدهاي بادآورده و درآمدهاي ناشي از امتيازات خاص.
توجه به توسعه مناطق روستايي و محروم كشور بهمنظور رفع عدم تعادلهاي منطقهاي.
ايجاد فرصتهاي برابر اجتماعي براي كسب آموزش و مهارت و دسترسي به سرمايههاي مالي و فيزيكي از طريق بازارهاي مناسب.
نهادينه كردن امنيت غذايي و بهبود تغذيه مردم و ارتقاي سلامت جامعه.
پشتيباني حقوقي از اقشار ضعيف جامعه بهخصوص زنان شاغل، حقوق بگيران بخش خصوصي و شاغليني كه از پايگاه سياسي اجتماعي قوياي برخوردار نيستند.
ايجاد يك نظام مالياتي مناسب و كارآ در جهت بهبود توزيع درآمدها.
پينوشتها:
1. ماخذ: 2002World Development Indicators
2. ماخذ: 2002World Development Indicators
.Social welfare Index3
.Amartya sen4
5. عمده ترين اقلام بخش مصرف عبارتند از : گندم ، برنج، روغن ، قند و شكر، شير ، پنير ، گوشت ، چاي
6. بخش توليد شامل : واكسن و سموم دامي ، سم و بذر، كود شيميايي ، كاغذ
7. بخش خدمات شامل : خسارت ، بيمه و زيان محصولات كشاورزي ، هزينه حمل كالاهاي كالابرگي روستايي و عشايري ، تعريزات حكومتي گندم و آرد وزرات كشور ، هزينه توزيع كالا برگ روستايي و عشايري .
8. ميزان يارانه حاملهاي انرژي در بودجه مصوب سال 1382 معادل 103886 ميليارد ريال بوده است كه اين رقم 3/%26 از كل بودجه عمومي دولت ميباشد
9. شكاف فقر: هزينه اي كه ضروري است تا خانوارهاي شهري و روستايي زير خط فقر به سطح ققر ارتقاء يابند.
10. ميزان يارانه حاملهاي انرژي در بودجه مصوب سال 1382 معادل 103886 ميليارد ريال بوده است كه اين رقم 3/%26 از كل بودجه عمومي دولت ميباشد
--------------------------------------------
منبع: مجله فرهنگ و پژوهش/ شماره 174
حسن زیبایی رئیس گروه فقر و توزیع درآمد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور است.