توسعه به مثابه آزادى

جهت گيرى دولت در حوزه رفاه و تامين اجتماعى

چشم انداز ۲۰ ساله اقدام مثبتى بود كه در ايران انجام شد. يك اقتصاد در بُعد ملى خود براى دستيابى به اهدافش مى بايست رسالت و هدف مشخص و تعريف شده اى داشته باشد. به تعبير مرحوم دكتر حسين عظيمى كه پيشنهاد تدوين چشم انداز را به دولت داد و براساس توصيه اوليه ايشان بود كه چشم انداز ۲۰ ساله توسعه كشور تدوين شد، نكته مهم آن است كه در درجه اول بدانيم «چه نوع توسعه اى را مى خواهيم و به كجا مى خواهيم برسيم» سپس با مشخص بودن چشم انداز و هدف، رويكردها، استراتژى ها، نهادها، ساختارها و فرآيندهاى خاص هدف موردنظر را مشخص كنيم. آنچه كه از چشم انداز مراد نظر است اين است كه ما توسعه اى را مى خواهيم كه توام با عدالت اجتماعى باشد، توسعه اى را مى خواهيم كه يك نگاه رحمانى و اخلاقى با آن همراه باشد. در عين حال ما مى بايست از نظر مبانى علمى و فنى توليد هم به روز شويم، به عبارتى به دنبال يك جامعه اخلاقى با مبانى علمى و فنى توليد مدرن هستيم كه انتظار كمى هم نيست. براى دستيابى به اين چشم انداز در وهله اول بايد ببينيم كه در كجا قرار داريم، چالش هاى اقتصادى ما چيست و از همه مهمتر نظريه ها و رويكردهاى توسعه چه كمكى مى توانند به ما بكنند، نگاه هاى جديد به توسعه را بشناسيم و اينكه چگونه مى توانيم براى رسيدن به چشم انداز از اين ديدگاه ها كمك بگيريم. خوشبختانه در رويكردهاى نوين به توسعه نوعى همگرايى در ديدگاه ها و نظريه هاى انديشمندان توسعه مشاهده مى شود. اگر به نظريه هاى توسعه نگاهى داشته باشيم مشاهده مى كنيم كه روند ديدگاه هاى انديشمندان توسعه به تدريج به يك همگرايى مى رسد. در حال حاضر ديدگاه هاى غالب و نوينى را در عرصه توسعه شاهد هستيم. يكى از آخرين ديدگاه هايى كه در عرصه توسعه مطرح شده رويكردهاى نوكلاسيكى است كه به «اجماع واشينگتنى» موسوم شده و در واقع همان سياست هاى تعديل اقتصادى است كه ابتدا كشورهاى اروپايى و آمريكا براى رفع چالش هاى اقتصادى خود در پيش گرفتند و بعد به علت توفيقات نسبى اين سياست توسط بانك جهانى و صندوق بين المللى پول براى كشورهاى در حال گذار تجويز شد. نهايتاً سياست هاى تعديل نتوانست انتظاراتى را كه دولتمردان و مردم از تصميم گيرى و جهت گيرى هاى اين بسته سياستى داشتند برآورده كند و حاصل آن در كشورهاى در حال گذار افزايش فقر، نابرابرى و شكاف طبقاتى بود. سپس انديشمندان توسعه كه در راس آنها جوزف استيگليتز و آمارتيا سن برندگان جايزه نوبل قرار داشتند به نقد نگاه هاى اجماع واشينگتنى پرداختند كه حاصل مطالعات آنها به «اجماع پست واشينگتنى» موسوم شد.
براى توضيح اين نظر لازم است نگاهى متدولوژيك به بحث داشته باشيم. اساساً در دانش شناسى و روش شناسى اقتصاد بايد به اين نكته قايل باشيم كه مى بايست الزامى بين راه و هدف وجود داشته باشد. به عبارتى اگر مى خواهيم به چشم انداز مشخصى از توسعه نايل شويم، ارتباط بين راه و هدف بايد مشهود باشد يعنى جوهرهاى هدف بايد در راه مشهود باشد. لذا اقتصاددانان پست واشينگتنى معتقدند كه نمى توان صرفاً با ديدگاه هاى رشدگرايى كه توجهى به نيروى انسانى، منزلت انسانى و نيز توجهى به مشاركت مردم ندارد به اهداف توسعه نائل شويم. آنها معتقدند كه ديدگاه هاى گذشته حالتى انتزاعى و منفك را بين راه و هدف قائل مى شدند و نهايتاً اين وعده را مى دادند كه اگر ما با رويكردهاى خشن و رشد گرا به سمت توسعه يافتگى حركت كنيم در نهايت ميوه هاى توسعه سرريز خواهد شد و همه افراد و آحاد جامعه از مواهب رشد بهره مند خواهند شد، اما تجربه چنين چيزى را نشان نداد و بنابراين ديدگاه هاى جديد به اين نكته اشاره دارند كه اگر خواهان توسعه توام با اخلاق و برقرارى عدالت اجتماعى هستيم براى تدوين هر استراتژى و برنامه توسعه اى بايد گام هاى ما ناظر بر آثار هدف باشد. يكى از ديدگاه هاى بسيار شاخص در نظريه هاى جديد بحث «توسعه به مثابه آزادى» آمارتيا سن (رويكرد آزادى محور توسعه) است. آمارتيا سن، تنها آسيايى برنده جايزه نوبل اقتصادى، مى گويد كه توسعه عصاره امكان هاى آزادى است و گسترش آزادى هم هدف و هم ابزار اصلى توسعه است. وى آزادى را به پنج دسته تقسيم مى كند: آزادى هاى سياسى، امكانات و تسهيلات اقتصادى، فرصت هاى اجتماعى، تضمين شفافيت و نظام حمايتى. بنابراين نظام حمايتى يا تامين اجتماعى يكى از انواع آزادى ها است كه عصاره اين نوع آزادى به همراه چهار نوع ديگر، توسعه را به ارمغان مى آورد. اساساً براى اينكه به هدف مطلوب خود نايل شويم بايد مفهوم و مراد ما از توسعه روشن باشد، چون اگر ما توسعه نيافتگى را معادل پايين بودن درآمد سرانه بدانيم، لاجرم استراتژى ما اين خواهد بود كه بتوانيم رشد اقتصادى بالاترى را داشته باشيم و اگر توسعه نيافتگى را در صنعتى نبودن خلاصه كنيم بايد استراتژى توسعه صنعتى را تدوين كنيم و يا اگر توسعه نيافتگى را معادل ناآزادى بدانيم - آزادى به معنا و مفهوم وسيعى كه مراد آمارتيا سن است - لاجرم استراتژى ما رفع نا آزادى ها خواهد بود. نتيجه اينكه بايد تكليف خودمان را با دانش شناسى و مفهوم توسعه و چشم انداز توسعه اى كه داريم مشخص كنيم. جالب است كه گويى ناخواسته اين همگرايى نه تنها بين انديشمندان توسعه روى مفهوم توسعه حاصل شده بلكه بين نظريه هاى توسعه و چشم انداز ما و اصول و ارزش هاى اخلاقى كه به آن اعتقاد داريم نيز حاصل شده است. براى مثال، در ديدگاه آزادى محور حتى پديده هايى مثل قحطى و مانند آن كه انسان را دچار محروميت اقتصادى مى كند به نوعى ناآزادى محسوب مى شود. تفاوت بارز اين رويكرد با ديدگاه هاى رايج در تئورى هاى اقتصادى اين است كه تاكيد عمده تئورى هاى پيشين بر رشد اقتصادى بوده و حتى اگر به تامين اجتماعى، آموزش، بهداشت و ساير مقوله هاى ديگر هم به تدريج تاكيد شده و نقش آنها را حايز اهميت دانستند باز با زاويه يك نگاه ابزارى بوده است، به عبارتى آنها را ابزارهايى براى ايجاد سلامت فيزيكى و جسمانى در انسان مى دانستند تا انسان بتواند در خدمت فرآيند رشد قرار بگيرد. يعنى هدف اصلى باز هم ساماندهى توسعه با يك ديدگاه رشدگرا بوده است. اما رويكرد آزادى محور اين پنج نوع آزادى را هم ابزار و هم هدف توسعه مى داند. بنابراين بايد مشخص باشد كه چه نوع توسعه اى را مى خواهيم، توسعه اى كه بتواند اين نا آزادى ها را برطرف كند و ما را به سمت جامعه مُدرنى هدايت كند كه توام با عدالت اجتماعى، اخلاق و كرامت و منزلت انسانى باشد يعنى توسعه اساساً بسط دامنه انتخاب آدمى است. توسعه برخوردارى از دگى دلخواه بر پايه هويت فرهنگى هر جامعه است.
نكته دوم در خصوص عدالت اجتماعى است. چون دغدغه اصلى ما بحث عدالت است و شاه بيت فلسفه تشكيل وزارت رفاه و تامين اجتماعى نيز كمك به تحقق عدالت اجتماعى است. تعريف عدالت با توجه به ديدگاه انديشمندان توسعه از جمله سِن بهتر است بر مبناى رويكرد «قابليت» يا پايه اطلاعاتى قابليت صورت بگيرد، چون عدالت زمانى تحقق مى يابد كه به تحقق رشد و توليد قابليت در انسان توجه كنيم و تمام انسان ها نيز از امكاناتى كه موجب رشد استعدادها و قابليت ها مى شود استفاده كرده باشند. اين ديدگاه كه هرگونه ناآزادى را مترادف با بى عدالتى بدانيم و هرگونه بى عدالتى را نقض آزادى به شمار آوريم تا حد زيادى موضوع تعارض تاريخى عدالت و آزادى را در ادبيات فلسفى و تاريخى كم رنگ مى كند، زيرا همواره اذعان مى شود كه برقرارى عدالت مى تواند موجب محدود كردن آزادى برخى از افراد جامعه شود و از سوى ديگر آزادى عدالت را تهديد مى كند، در حالى كه تعريف سِن از آزادى بر پايه قابليت تا حد زيادى تعارضات موجود را حل مى كند، چرا كه اگر هر انسانى از فرصت هايى كه زمينه ساز رشد قابليت هاى اوست محروم شود عملاً دچار ناآزادى شده و عدالت در حق او اجرا نشده است. بنابراين از اين منظر هم اين پيوستگى را بين رويكردهاى جديد توسعه و مقوله عدالت اجتماعى مى بينيم.
به عنوان نكته سوم بايد اشاره كرد كه دولت و بازار دو بازوى اصلى هر جامعه هستند كه مى توانند خلق خدمت كرده و رفاه اجتماعى را تامين كنند. شايد لازم نباشد كه در خصوص ضرورت نظام بازار و جوهره اصل رقابت صحبتى به ميان آيد. همه ديدگاه هاى اقتصادى و ديدگاه هاى جديد توسعه هم بر اصل رقابت تاكيد داشته اند و هم نظام بازار را به عنوان نظامى كه بايد همه جوامع رفاه اجتماعى و توسعه خود را بر پايه قانونمندى هاى آن برقرار كنند مطرح مى كنند. ترديدى نيست كه دولت ها مى بايست رفاه اجتماعى و توسعه را در قالب نظام بازار جست وجو كنند، اما در اين امر نيز ترديدى نيست كه نظام بازار نارسايى هايى از جمله عدم توليد كالاهاى عمومى، فقر و نابرابرى و لزوم دخالت دولت به علت شكست بازار را در بر دارد. دولت بايد بتواند آثار جانبى اى را كه بخش خصوصى محض به بار مى آورد و ميزان فقر و نابرابرى را كه از طريق سازوكار بازار حادث مى شود جبران و مهار كند. بالطبع همين ضرورت دخالت دولت نارسايى هايى را هم به دنبال دارد كه عدم كارايى، گسترش دولت و هزينه هاى سرسام آور آن، گسترش فساد و رانت خوارى و از همه مهمتر افزايش سرسام آور هزينه هاى تامين اجتماعى و برنامه هاى مبارزه با فقر از آن جمله است.
نكته ديگر موضوع تامين اجتماعى و دولت رفاه است. نارسايى هاى نظام بازار طلب مى كند كه دولت ها دخالت كرده و هزينه هاى ناشى از نظام بازار را جبران كنند. گسترش توليد صنعتى مدرن و لزوم خدمات رفاهى و امنيتى يكى از دلايل حركت دولت ها به سمت تامين اجتماعى است. علاوه بر شرايطى كه شكست بازار ايجاد مى كرد خود دولت هاى محلى هم تحت شرايطى و بر حسب اقتضائات و وضعيت سياسى- اجتماعى خود به نوعى به روش هاى وسيع تر تامين اجتماعى جهت ايجاد آرامش در جامعه دامن زده اند تا بتوانند منفعت هاى سياسى خودشان را پى بگيرند. به هر حال پرهيز كردن از تبعات منفى فقر و جنگ و همين طور دادن پاسخى به سوسياليسم از جمله فلسفه هاى توجه به دولت رفاه و تامين اجتماعى بوده است. دولت هاى رفاه شايد به عنوان يك الگوى مطلوب بودند كه توانستند مجموعى از نگاه هاى سوسياليستى و نگاه هاى مبتنى بر نظام بازار باشند و در عين حالى كه نظام اقتصادى خودشان را بر مبناى نظام بازار تنظيم مى كنند از طريق نگرش دولت رفاه نيز يك تعادل و تنظيم بخشى را در جامعه ايجاد كنند. اما با توجه به آنچه گفته شد يعنى چشم انداز توسعه كشور و رويكردهاى جديدى كه به توسعه وجود دارد مى خواهم اين سئوال را مطرح كنم كه آيا ما مى خواهيم به اين سمت برويم كه يك دولت رفاه داشته باشيم؟ و يا اينكه يك دولت كارآمد و توسعه اى داشته باشيم؟ هر كدام از اين دو لاجرم يك نظام جامع رفاه و تامين اجتماعى مى خواهد ولى قطعاً نوع نگاه و استراتژى هايشان متفاوت خواهد بود. آنتونى گيدنز مى گويد: «دولت رفاه هر چند از يك طرح سوسياليست سرچشمه نگرفته ولى بيش از پيش به مدار سوسياليست دست كم از نوع اصلاح طلبانه آن سوق داده شده است. بر اين اساس دولت رفاه انديشه هاى دولت سوسياليستى را بازتاب مى كند، ولى حتى از اين مهمتر اين دولت اكنون بخشى از يك تلاش تاريخى است كه تاريخ مصرف آن منقضى شده است.» وى جمله ديگرى دارد كه مى گويد: «كار براى كسانى كه مى خواهند كار كنند، مجازات براى كسانى كه نمى خواهند كار كنند و نان براى كسانى كه نمى توانند كار كنند.» مى دانيم كه دولت هاى رفاه به اين سمت رفتند كه كار براى كسانى كه مى خواهند كار كنند، و نان براى كسانى كه نمى خواهند كار كنند و نمى توانند كار كنند.
دولت هاى رفاه را كشورهاى اروپايى به خوبى تجربه كرده اند و اين تجربه پيش روى ماست. چه به عنوان كسانى كه شهروند آن جوامع بوده اند و چه كسانى كه تاريخ دولت رفاه را مطالعه كرده اند. به هر حال به نظر بسيارى از انديشمندان حفاظت از دولت رفاه براى يك دولت متمدن ضرورى است و نيازمندان و بيماران را نبايد به حال خود رها كرد بلكه بايد از طريق اقدامات حكومتى به آنها فرصت داد تا دگى رضايت بخشى را ادامه بدهند. اما بحث اين است كه آيا نگاه ما به دولت هاى رفاه يك رويكرد كلاسيكى باشد يا رويكردى براساس الزامات و اقتضائات يك دولت كارآمد و توسعه مدار. ما مى بايست نظام رفاهى و چارچوب ماموريت هاى رفاهى خودمان را تنظيم كنيم و در اين ميان به نظر مى رسد كه بايد از حركت به سمت يك دولت رفاه به معنى كلاسيك آن پرهيز كنيم.
به عنوان نكته بعدى بايد مرورى بر كاركردهاى تامين اجتماعى داشته باشيم. كاركردهاى تامين اجتماعى به صورت خلاصه عبارتند از: برآورد كردن توزيع اوليه امكانات و فرصت ها در نظام بازار، فقرزدايى، مبارزه با نابرابرى، حفظ و ايجاد سرمايه انسانى، حفظ و ايجاد و بازسازى سرمايه اجتماعى. اگر به اين ۴ كاركرد بسنده كنيم اهميت نظام تامين اجتماعى برايمان روشن خواهد شد. هر اقتصادى براى اينكه سامان پيدا كند نيازمند سه سرمايه انسانى، اجتماعى و فيزيكى است. تامين اجتماعى به خوبى اين امكان و اين قابليت را دارد كه بتواند سرمايه انسانى را تقويت كرده و زمينه هاى همگرايى اجتماعى و بازسازى سرمايه اجتماعى را نيز فراهم نمايد. بنابراين از اين منظر توجه ما به كاركردهاى نظام تامين اجتماعى حائز اهميت است. اما اين نظام چالش هاى خاص خود را نيز دارد. كاهش درآمد و تشديد هزينه هاى رفاهى به عنوان يك نارسايى است كه همگى به آن واقف هستيم. براى اينكه فقر و نابرابرى از بين برود نظام هاى حمايتى تامين اجتماعى داريم كه كاركرد آن باعث بهبود تغذيه، بهداشت و وضع فقرا شده و اين فرآيند منجر به افزايش سلامتى، طول عمر، اميد به دگى و كاهش مرگ و مير مى شود و در نتيجه دوره طولانى عمر پس از باشستگى، افزايش نسبت پيران به جوانان و افزايش نسبت بيكاران به كاركنان را خواهيم داشت. اين فرآيند نيز باعث افزايش رشد انتظارات، گسترش انواع خدمات، گسترش پوشش جغرافيايى و گروه هاى اجتماعى اقتصادى مى شود و نهايتاً افزايش هزينه هاى درمانى، افزايش دوره برخوردارى از مزاياى تامين اجتماعى، كاهش درآمد و افزايش هزينه ها را به دنبال خواهد داشت. نتيجتاً در اينجا مى توان از كاهش تلاش و انگيزه هاى فردى، تشويق بيكارگى، افزايش سطح انتظارات، ناكارايى دستگاه عريض و طويل در آن حوزه ها، عدم توفيق مقبول در كاهش فقر و نابرابرى و اعتراض ماليات دهندگان و پرداخت كنندگان حق بيمه به عنوان نارسايى ها و چالش هاى نظام تامين اجتماعى نام برد، كه اينها به نوعى به بحث دولت رفاه برمى گردد. در اينجا اگر مثال هايى هم از افزايش هزينه هاى تامين اجتماعى بيم، ما با يك كاهش ۱۸ درصدى افراد آماده كار تا سال ۲۰۵۰ در اروپا مواجه هستيم و اگر اين روند ادامه پيدا كند پوشش هزينه هاى تامين اجتماعى غالب GDP آنها را مى بلعد. در دو دهه گذشته كاهش نسبت منابع و مصارف سازمان تامين اجتماعى در ايران از ۱۱/۲ به ۴۷/۱ و كاهش نسبت پرداخت كنندگان حق بيمه به مستمرى بگيران از ۱۷ به ۷/۶ درصد را شاهد بوده ايم.
بنابراين سئوال اين است كه چه دلايلى باعث بحران در نظام هاى حمايتى مى شود؟ تغيير در ساختارهاى جمعيتى، افزايش نسبت تعداد پيران به جوانان، كاهش زاد و ولد، كاهش افراد در سن كار، افزايش نسبت مستمرى بگيران به پرداخت كنندگان حق بيمه، گسترش نظام حمايتى و پوشش هاى وسيع درمانى، بلاهاى طبيعى، ملاحظات اقتصادى، مقررات ناقص و باشستگى زودرس و رقباى انتخاباتى و افزايش سطح انتظارات. آنچه كه به عنوان راهكارهاى مقابله با چالش هاى نظام حمايتى رايج است عبارتند از: افزايش سهم حق بيمه، افزايش سن باشستگى دوره كار، محدوديت هاى پوشش هاى تامين اجتماعى، خصوصى سازى و كاهش نقش سازمان هاى دولتى به خصوص در بخش درمان.
بنابراين ملاحظه مى شود اساساً ديدگاه هاى گذشته توسعه ديدگاه هاى اقتصادمحور بودند و تمامى آنها تامين اجتماعى را به عنوان ابزار كار خود و به عنوان تعديل كننده نظام بازار مى خواستند، نگاه ها نگاه هاى منفعل بوده و اقدامات انجام گرفته نيز منفعلانه بوده است، به اين معنى كه به نظام تامين اجتماعى در حد تقليل دهنده نارسايى هاى بازار نگاه شده است و مديريت بحران هم معطوف به خطر و رسيدگى پس از وقوع بوده است، به عبارتى ما مى گذاريم كه اتفاقات رخ بدهند و بعد آن شرايط را رسيدگى و مديريت كرده و هزينه هايى را كه ناشى از مسائل و نارسايى هاى نظام بازار است تامين مى كنيم. اما اگر ديدگاه ما براساس نگاه هاى جديد به توسعه تغيير كند تامين اجتماعى نقش و و بسيارى پيدا خواهد كرد، چراكه امروزه نقش انسان كه در دهه ۶۰ به عنوان يكى از عوامل دست چندم نيروى انسانى به حساب مى آمد ارتقا پيدا كرده، به گونه اى كه نيروى انسانى يا رويكرد توسعه انسانى در جايگاه يك تئورى توسعه نشسته است. به عبارتى در گذر تاريخ نگاه به انسان ابتدا به عنوان عامل دست چندم توليد، سپس عامل دست اول توليد بوده و بعد از آن نيز در دهه ۶۰ بحث سرمايه انسانى و در دهه ۹۰ بحث شاخص توسعه انسانى و رويكرد آزادى محور توسعه مطرح شد كه انسان و منزلت انسانى را در جايگاه هدف توسعه قرار مى دهد. بنابراين اگر اين ديدگاه اخير را بپذيريم و تامين اجتماعى را به عنوان يكى از بازوهاى پنج گانه آزادى هاى ابزارى در نظر بگيريم نگاه ما به تامين اجتماعى مى بايست تغيير كند و بپذيريم كه نگاهى فعال نسبت به تامين اجتماعى داشته باشيم. براى عملى كردن توسعه به مفهوم نوين و رويكردهاى جديد آن و براى رسيدن به چشم انداز توسعه كشور لازم است جايگاه تامين اجتماعى را به لحاظ نهادى ارتقا داده و به و و اهميت آن در گذار توسعه اى توجه جديدى داشته باشيم.

منبع: روزنامه شرق