مهندسى ساختار دولت

بازانديشى در تشكيلات كلان دولت به عنوان قدمى ضرورى در جهت كاهش مشكلات، افزايش كارايى و بهره ورى، بهسازى و تصحيح ساختار دولت و در نتيجه بهبود سطح و كيفيت خدمت رسانى به مردم امرى بسيار ضرورى است. اما بايد توجه داشته باشيم باگرى در ساختار تشكيلات دولت تنها به معناى ادغام وزارتخانه ها نيست زيرا تغيير دادن تركيب سازمان هايى كه اساساً غيرارزش افزا باشند لزوماً به بهبود عملكردشان منجر نمى شود. بنابراين:
۱-تصميم گيرى در خصوص ساختار دولت، مانند هر تصميم ديگرى بايستى مبتنى بر كار كارشناسى باشد. اگر قرار است تصميم اصولى و كارشناسى در اين خصوص گرفته شود، ضرورى است با عنايت به قانون اساسى و چشم انداز بيست ساله توسعه كشور و آخرين يافته هاى علمى در خصوص بازانديشى دولت ها و تنظيم رابطه دولت و بازار و ماموريت هاى حاكميتى دولت و با توجه به شرايط گذار توسعه اى كشور و ضرورت چينش نهادهاى متناسب با آن دوره باشد.زيان هاى ناشى از به كارگيرى روش هاى سنتى نه تنها زيان هاى گزاف مالى و عدم توفيق در رسيدن به اهداف دولت ها را به دنبال داشته، بلكه باعث از بين رفتن فرصت ها نيز مى شود. به كارگيرى و توسعه روش هاى نوين مديريت چنين امكانى را براى دولت به عنوان فراگيرترين سازمان كشور فراهم مى آورد تا به نياز رو به رشد شهروندان به خوبى پاسخ دهد. اين حركت در سال هاى اخير توسط برخى دولت ها تجربه شده كه بعضاً با توفيق همراه بوده است. لذا چنانچه دولت مى خواهد از مزاياى دولت مدرن استفاده كند، بايد سعى كند كه اين كار را به درستى انجام دهد در غير اين صورت، خيال ها به زودى به كابوس تبديل مى شود.يكى از نكات بسيار با اهميت در اين راستا، نقطه شروع است كه از مسائلى نظير مشكلات دست به گريبان و آرمان هاى هر كشور نشاط مى گيرد. آيا بايستى چشم اميد به تكنولوژى اطلاعات بست، يا به آموزش نيروى انسانى پرداخت، يا اينكه بايد دوباره ساختارهاى سازمانى را به هم ريخت و تشكيلات جديد ايجاد كرد، و يا اينكه به تقويت نظام هاى كنترلى و ارزيابى عملكرد پرداخت. اگر چه هر يك از موارد فوق در نگاه ساده انديشانه بسيار جالب و كارساز است اما در عالم نظريات مديريت هيچكدام راه حل اساسى محسوب نمى شود. بايد جورى ديگر ديد. بايد نگرش به اداره سازمان را عوض كرد، و آن در اصطلاح علمى نگاه فرايندى به سازمان است. چنانچه دولت يك بار ديگر به اهداف خود و فرايندهايى كه براى رسيدن به آن اهداف نياز هستند به طور ويژه نگاه نكند، نه تغيير ساختار، نه آموزش، نه تكنولوژى اطلاعات نمى تواند حلال مشكلات باشد. بنابراين دولت مجبور است كه نقطه آغاز حل مشكلات كهن خود يعنى نارسايى در ارائه خدمات قابل قبول به مشتريان خود را مهندسى مجدد فرايندها انتخاب كند. مديريت مبتنى بر فرايندها مى تواند به عنوان يك بديل براى حل اين مسئله مطرح و از ديگر زيرساخت ها نظير تكنولوژى اطلاعات، تغيير در ساختار به عنوان محمل پياده سازى آن استفاده نمايد. به عبارت ديگر محور تغييرات تغيير در فرايندها است كه بايد ديگر مولفه هاى تغيير حول آن بچرخند.
۲-پس از تهيه كلان فرايندهاى دولت با عنايت به سنخيت و ارتباط فرايندها با يكديگر ساختار متناسب دولت تعريف شود. بديهى است در آن صورت براى مثال مشخص خواهد شد كه چند فرايند مرتبط به حوزه جهانگردى يا بخش تعاون خواهد بود و چه ساختار حاكميتى را طلب خواهد كرد.
۳-گزارشى كه اخيراً سازمان مديريت و برنامه ريزى كشور در مورد ساختار دولت تهيه كرده است صرفاً يك مطالعه تطبيقى است كه در خود گزارش پس از ارائه وضعيت ساختار دولت در ساير كشورها، نتيجه گرفته شده است كه نمى توان از اين مطالعه تطبيقى به ساختار مشخصى رسيد، اما در چند صفحه بعد ساختار جديدى پيشنهاد شده است! بنابراين سئوال اين است كه مبانى تدوين اين ساختار چيست؟ آيا كشورى كه مى خواهد بر اساس چشم انداز بين مدرن سازى مبانى علمى و فنى توليد و عدالت اجتماعى پيوند برقرار كند و كشورى رشد يافته به لحاظ اقتصادى اما اخلاقى و انسانى داشته باشد ساختار ويژه خود را طلب نمى كند!علاوه بر الزامات قانونى، انگيزه هاى مختلفى مى تواند در تهيه چنين پيشنهادى توسط سازمان مديريت و برنامه ريزى دخيل باشد. در ميان اين انگيزه ها مى توان به ناتوانى دولت در رسيدن به اهداف خود، عدم انسجام ميان وزارتخانه هاى مختلف، ناتوانى در تعقيب سياست هاى مصوب و اجرايى نشدن آنها، بهره ورى پايين بخش دولت در مقايسه با ساير بخش ها و نيز در مقايسه با ساير دولت ها، نارضايتى ارباب رجوع و نيز خود كاركنان دولت اشاره كرد. آنچه در اين گزارش بسيار جالب توجه است متدولوژى انجام چنين كار بزرگى است كه در ادبيات علمى مى توان آن را مشق اكابر ناميد. اين اولين بار نيست كه دولت دست به تغيير تشكيلات كلان خود زده است. جمع شدن و پخش شدن وزارت صنايع در طول فقط چند سال شايد در اين ميان مثل زدنى است. اين تغييرات نيز در اكثر وزارتخانه ها رخ داده و يا حداقل بحث آن مطرح بوده است كه با مكانيسم هاى مرسومى نظير ريش سفيدى، پادرميانى مجلس و نظاير آن مسكوت شده است. اين اقدامات نسنجيده و مطالعه نشده طى اين سال ها موجب تلف شدن وقت بسيارى از مديران ارشد شده است. به راستى مشكل واقعى چيست كه دولت از حل آن طى اين سال ها عاجز مانده است.
۴- اگر قرار است در حوزه اقتصاد انحصارزدايى و تسهيل رقابت شود كدام نهاد از تشكيلات پيشنهادى مسئوليت مانيتور كردن اين مهم را به عهده دارد؟ به عبارتى جايگاه مركز ملى رقابت در ساختار پيشنهادى كجاست؟ اگر قرار است ۳/۳۱ درصد از GDP از طريق بهره ورى تامين شود چه تحول فرايندى بايد صورت گيرد و كدام نهاد مسئوليت اين مهم را به عهده دارد؟ كدام نهاد در كشور متولى فرصت شناسى اقتصادى در عرصه بين الملل است؟ كدام نهاد متولى كارآفرينى در كشور است؟
۵- مشكل اصلى ناكارآمدى دولت در ساختارها نيست بلكه در فرايندهاى دولت است. چه تدبيرى براى بهينه نمودن فرآيندهاى دولت صورت گرفته است. بديهى است با عنايت به آنچه كه اشاره شد به لحاظ علمى و منطق مهندسى مجدد ابتدا فرايندها تعريف مى شود و بعد ساختار متناسب آن!
۶- براى مثال با نگاه فرايندى خوب است نگاهى به تعامل و نوع ارتباط سازمان مديريت و برنامه ريزى با دستگاه هاى اجرايى كشور داشته باشيم. آيا سازمان مديريت و برنامه ريزى كه در اصل وظيفه تقسيم بودجه را بر عهده دارد و خود يك فرايند پشتيبان در مجموعه دولت است بايستى بتواند فرايندهاى اصلى دولت و سياستگزارى عاليه را تحت تاثير قرار دهد. فرايندها به گونه اى است كه يك اقتدارگرايى تمام عيار در دل دولت شكل گرفته است، به گونه اى كه يك كارشناس سازمان مديريت به راحتى دستور اكيد رئيس جمهورى را ترتيب اثر نمى دهد و بايگانى مى كند. مقتدرترين وزير بايد هواى يك كارشناس سازمان مديريت را داشته باشد. يك مديركل يا معاون دفتر در سازمان مديريت مى تواند تصميمات عالى ترين مقامات وزارتخانه ها را بلااثر كند، تصميماتى كه ساعت ها كار كارشناسى مصروف آن شده است (البته بديهى است قصد جسارت به فرهيختگانى كه از صدر تا ذيل سازمان حضور دارند را نداريم). به قول مرحوم دكتر عظيمى وجود همين فضاها و فرايندها اجازه افزايش درآمد سرانه كشور را نمى دهد. نتيجه آن شده است كه دولت ابزارى براى سرويس دهى به دولت شده است تا سرويس دهى به كشور. اين همان وضعيتى است كه از سازماندهى بر مبناى وظيفه حاصل مى شود و تا اين نگاه بر سازماندهى دولت وجود دارد، نه ادغام و نه هيچ اقدامى كشور را از وضعيت نابسامان ادارى رها نخواهد كرد.
۷- علاوه بر آنچه در بند قبلى گفته شد راستى چرا سازمان مديريت و برنامه ريزى در مطالعه تطبيقى خود آن سازمان را مطالعه نكرده است. چند كشور در دنيا سازمان مديريت و برنامه ريزى با اين حجم و گستره دارد. اگر به زعم مسئولان سازمان، برنامه چهارم به سمت اقتصاد بازار جهت گيرى شده است وجود سازمانى با اين گستردگى و مهمتر از آن با اين اقتدار و تمركز انحصارى كه در سازمان مديريت فعلى وجود دارد،چه توجيهى دارد!
۸- همه مى دانيم كه عمر دولت هاى رفاه در دنيا به سر آمده و جهت گيرى ها و شكل تامين منابع، دولت ها را از رويكرد دولت رفاه به دولت هاى توسعه گرا هدايت كرده است. كشورهايى كه بر اين مبانى و با عقلانيت علمى حركت مى كنند براى پرهيز از درگيرى هاى دولت رفاه نظام حمايتى را در حوزه هاى اصلى يا واقعى اقتصاد جست وجو مى كنند و در اين راستا جهت گيرى هاى خود را بر سه نكته مشخص استوار كرده اند: الف - رويكرد توانمند سازى و ارتقاى قابليت هاى انسانى به گونه اى كه به جاى اينكه با رويكردهاى حمايت گرا بخواهيم درخت توسعه را خم كنيم تا دست فقرا به آنها برسد، فقرا را توانمند كنيم كه خود بتوانند از ميوه هاى توسعه بچينند. ب- كاركردهاى اقتصادى را به گونه اى انسانى و دوستانه مى كنند كه آثار جانبى آن كم باشد كه به تبع آن ضرورتى به دخالت بيشتر دولت و نياز به افزايش سرسام آور هزينه هاى حمايتى و تامين اجتماعى نباشد. ج- آخرين نظريه هاى توسعه از اقتصاد محورى عبور كرده و به آزادى محورى به معناى عام و انسان محورى رسيده است و ديگر آخرين مرزهاى دانش رويكردهاى خشن و خشك رشد گرايى را در اقتصاد برنمى تابد و خواهان رويكردى به توسعه است كه بين راه و هدف پيوند ناگسستنى برقرار باشد و در تمامى قدم هاى توسعه اى كشور جوهره هاى عدالت و منزلت انسانى مشهود باشد. به راستى با اين سه نكته و خواستگاه جمهورى اسلامى ايران و چشم انداز بيست ساله داشتن فرايندهايى قوى كه بتواند تعاون و همكارى را در سطوح مختلف تقويت كند ضرورى نيست. چنانچه قانون اساسى و سياستگزاران نظام اين فرايند را به رسميت نمى شناسند و آن را براى كشور بى فايده مى دانند حذف آن بهتر خواهد بود. ولى چنانچه ارتقاى مشاركت بيشتر مردم به عنوان يك فرايند بى بديل در تثبيت نظام به رسميت شناخته مى شود، بايستى تقويت آن در حد شايسته كشور صورت پذيرد. در غير اين صورت چشم اندازهايى براى كشور خيال پردازى مى شود كه فرايندهاى آن در جامعه به درستى تعبيه نشده است، و بدون شك اين خلاف عقل سليم بوده و كشور را بيش از پيش به ورطه ضعف و ناتوانى خواهد كشاند.
۹- براى مثال كشور مالزى در تجربه توسعه خود يك سيستم و رويكرد كاملاً قابليت محور را پياده نموده است. ماهاتير محمد وقتى به قدرت رسيد اولين مسئله اى كه توجه او را براى سياستگزاران جلب كرد، خمودگى فرهنگى مالايى براى مشاركت در امر توسعه بود، درحالى كه شهروندان چينى الاصل قدرت اقتصادى مالزى را در دست داشتند. بنابراين وى همه توان خود را معطوف به توانمند سازى و تقويت روحيه تلاش و كار و كارآفرينى مالايى ها كرد. براى اين مهم هم ساختار دولت را متحول نمود و هم نهادهاى NGO را تاسيس و ساماندهى كرد و توانست به قول خودش ماموريتش كه مديريت بر انگيزه ها بود را به خوبى به انجام برساند. لذا او به خوبى دريافته بود كه حلقه مفقوده توسعه نيافتگى را بايد در فقدان توان كارآفرينى و خلاقيت جست وجو كرد و به همين خاطر نهضت توانمند سازى ان، مردان و جوانان مالزى را به خوبى پايه گذارى و مديريت كرد.حاكمان مالزى يكى از بسترهاى مناسب براى تقويت و توسعه كارآفرينى را محيط تعاونى مى دانند و در دفاع از تجربه خود مى گويند لازم بود فرهنگ كارآفرينى در نهضت تعاون موردنظر قرار گيرد. لذا در سال هاى اخير توجه بيشترى را به بخش تعاون معطوف داشته و در سال گذشته سياست ملى توسعه تعاون را به تصويب رسانده اند كه هم اكنون در حال اجرا است. البداوى نخست وزير فعلى مالزى به شدت حامى تعاونى هاست و رسماً اعلام كرده كه بخش تعاون را در كنار دو بخش ديگر به رسميت مى شناسد و خواهان توسعه اين بخش است. دولت مالزى براى توسعه بخش تعاون نيز به تازگى كميسيون توسعه تعاون را تشكيل داده است.از همه مهمتر آنكه دولت مالزى براى اين مهم وزارت توسعه كارآفرينى و تعاون را در ساختار خود پيش بينى كرده كه به عنوان يكى از وزارتخانه هاى كليدى در حال ايفاى وظايف حاكميتى خود براى توسعه بخش تعاون و كارآفرينى است.
۱۰- مسئولين سازمان محترم مديريت و برنامه ريزى به كرات اعلام كرده اند كه چشم انداز بيست ساله توسعه كشور و برنامه چهارم توسعه ملهم از الگوى توسعه ۲۰۲۰ مالزى است. اگر اينگونه است لاجرم براى دستيابى به اهداف چشم انداز و برنامه چهارم بايد از ساختار دولت مالزى هم الگو گيرى كنيم، چرا كه همان طور كه قبلاً اشاره شد هر هدف و الگوى توسعه اى ساختار متناسب با خودش را طلب مى كند.

منبع: روزنامه شرق