بررسي لایحه بودجه 85- عدالت گستري بدون تعریف، بدون برنامه
گفت‌وگو با فرشاد مومني
Sun, Mar 5, 2006 - يكشنبه ۱۴ اسفند ۱۳۸۴
اعتماد ملی :عدالت دغدغه تمام 27 سال گذشته بوده است، اما تاكيد تمام كانديداهاي رياست جمهوري در انتخابات اخير بر بحث عدالت نشان از آن دارد كه كماكان اين دغدغه وجود دارد.
از سوي ديگر دولت نهم نيز تمام شعارها و محورهاي خود را بر عدالت‌گستري بنا گذاشته است. اگر بخواهيم ارزيابي روشني از اين شعار و برنامه‌هاي حول آن داشته باشيم، بايد به تنها برنامه مدون دولت رجوع كنيم كه بودجه سال آينده است، آيا مي‌توان از اين منظر به ارزيابي شعارهاي عدالت‌گستري دولت نهم پرداخت*
فكر مي‌كنم ورود به بحث عدالت از منظر ملاحظات مربوط به بودجه‌هاي سالانه از جهات متفاوت مدخل جالب و مهمي است كه يكي از مهمترين اين وجوه توجه به اين نكته است كه در 15 سال گذشته بين 75 تا 90 درصد توليد ناخالا داخلي كشور را بودجه دولت تشكيل داده است و از اين رو هر اتفاق مهمي كه قرار است در اقتصاد ايران روي دهد و هر برنامه مشخصي را كه دولت بخواهد تعقيب كند، بودجه آينه بسيار مناسبي براي ارزيابي آن ادعاها و اتفاقات است.
همان طور كه به درستي اشاره كرديد، مساله عدالت جزو اصول موضوعه و محكمات انقلاب اسلامي بوده و در ارتباط با مساله عدالت هم در سال‌هاي بعد از پيروزي انقلاب اسلامي چه در عرصه نظري و چه در عرصه اقدامات عملي با فراز و نشيب‌هاي بسيار زيادي روبرو بوديم.
در انتخابات رياست جمهوري اخير نيز ويژگي مشترك تمام كانديداها اين بود كه همگي درباره عدالت صحبت مي‌كردند، اما هيچ كدام تعريف عملياتي مشخصي از عدالت ارائه نكردند و فقط بر روي يك مشترك لفظي پافشاري كردند. اگر براي ساير كانديداها اين عذر پذيرفته شده باشد كه زمان ارائه برنامه عملياتي عدالت محور هنگامي است كه قدرت را در دست بگيرند، اين عذر براي رئيس جمهوري محترم و دولت فعلي پذيرفته نيست.
بنابراين از زاويه نخستين بودجه‌اي كه دولت جديد به مجلس ارائه كرده است، مي‌توان تلاش كرد و فهميد كه آيا اقتضائات يك رويكرد عدالت محور در اين بودجه لحاظ شده است يا خير*
مساله مهم ديگري كه پرداختن به اين مساله را از اهميت ويژه‌اي برخوردار مي‌سازد، اين است كه ما در شرايط شكوفايي چشمگير درآمدهاي نفتي هستيم و به لحاظ تئوريك اين شرايط را با الگوي بيماري هلندي توضيح مي‌دهند.
در ادبيات بيماري هلندي گفته مي‌شود كه يكي از مهمترين مشخصه‌هاي اين شرايط، اين است كه چشم‌اندازهاي نابرابري و وابستگي در مقياس‌هاي ملي ابعاد پيچيده و بي‌سابقه‌اي پيدا مي‌كند، بنابراين پرداختن به مساله عدالت اجتماعي در شرايطي كه اقتصاد ملي با بيماري هلندي روبروست، از يك اهميت جدي و استثنايي برخوردار است، چرا كه در شرايط بيماري هلندي نابرابري‌هاي منطقه‌اي و نابرابري‌هاي درآمدي به دلايل گوناگون افزايش چشمگيري پيدا مي‌كند.
دليل اينكه براي اين شرايط به‌لحاظ تئوريك عنوان بيماري را انتخاب كردند، اين است كه اصل بر آن است در زمان بروز اين شرايط، نابرابري‌ها تشديد شود، مگر آنكه مديريت توسعه ملي با استفاده هوشمندانه از تجربيات تاريخي و نظري و ويژگي‌هاي ساختاري اقتصادي ملي، تدابير و تمهيداتي را براي پيشگيري اين قضيه در نظر بگيرد.
در مورد كشورهاي در حال توسعه اين مساله بسيار خطيرتر است، چرا كه ظرفيت‌هاي نهادي اين كشورها براي مواجهه با اين شرايط با محدوديت‌هاي بسيار جدي‌تري روبروست و مهمترين مشخصه‌اي كه مورد ارزيابي قرار مي‌گيرد، اين نكته است كه آيا مديريت اقتصاد و توسعه ملي در شرايط بيماري هلندي برخورد هوشمندانه با شرايط دارد يا خير*
بررسي طرز تلقي نظام تصميم‌گيري و تخصيا منابع درباره جايگاه و منزلت منابع مالي براي حل و فصل مسائل توسعه ملي است. به لحاظ تاريخي و تجربي در طي فراز و نشيب‌هاي 50 سال گذشته در حوزه نظري اين اتفاق نظر پديد آمده است كه اين گمان كه در سال‌هاي اول بعد از جنگ جهاني دوم به‌عنوان ديدگاه مسلط وجود داشت كه مهمترين و محوري‌ترين تنگناي كشورهاي در حال توسعه، منابع مالي و ظرفيت‌هاي مالي است، به ادله بيشماري البته با پرداخت هزينه‌هاي بسيار سنگين انساني و مادي مردود شناخته شده است. اما به واسطه شرايط اقتصاد سياسي خاصي كه در كشورهاي در حال توسعه وجود دارد، اين مساله بديهي كه تنگناي اصلي و عمده نظام‌هاي ملي تنگناي ارزي و مالي نيست، اغلب يا فراموش مي‌شود يا ناديده گرفته مي‌شود، در ادبيات موضوع راجع به اين مساله به صورت مبسوطي بحث مي‌كنند و مي‌گويند كه اگر در اين زمينه كه تنگناهاي مالي محدوديت‌هاي اصلي كشورهاي در حال توسعه نيست، كوچكترين ترديدي وجود داشته باشد درباره كشورهاي نفتي قطعا چنين ترديدي وجود ندارد.
بنابراين اگر بخواهيم از اين زاويه طرز تلقي‌هاي موجود و ذهنيت حاكم بر مديريت اقتصادي دولت فعلي را مورد ارزيابي قرار بدهيم، با كمال تاسف مشاهده مي‌شود كه اين معضل ذهني، يعني منوط دانستن همه چيز به حل و فصل وجه ارزي و ريالي آن به طرز بي‌سابقه و نگران‌كننده‌اي در لايحه بودجه سال 1385 قابل مشاهده است.
در واقع، اين ذهنيت را مي‌توان به راحتي در دفاع بودجه‌نويسان از بودجه سال آينده مشاهده كرد، مسوولان سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور در دفاع از لايحه و بودجه سال آينده، فقط به افزايش كمي اعداد و ارقام بودجه بخصوص تخصيا منابع بيشتر و بيشتر به استان‌ها تكيه مي‌كنند كه ظاهراص با توجه به اين ذهنيت كه شما اشاره كرديد، شكل گرفته است.
دقيقاص همين‌طور است. براي اينكه چه در مقياس منطقه‌اي و چه در مقياس ملي با ادله بي‌شمار نشان داده شده است، در شرايطي كه تنگناهاي ساختاري و نهادي همچنان خود را بر اقتصاد و توسعه ملي تحميل مي‌كنند تزريق شتاب‌زده و احساسي منابع ارزي و ريالي مسائل بسيار پيچيده‌اي را بوجود مي‌آورد و به اعتبار موضوع بحث ما اتفاق نظر وجود دارد نابرابري‌هاي منطقه‌اي ودرآمدقطعاص افزايش چشمگيري پيدا خواهد كرد.
براي اينكه در اين زمينه ايده‌اي داشته باشيم. چند مثال به روشني نشان مي‌دهد كه چرا من ادعا مي‌كنم كه اين معضل ذهني همچنان مديريت اقتصادي كشور را محصور خود كرده است كه از اين زاويه بايد نسبت به چشم‌اندازهاي اقتصادي ايران در آينده ابراز نگراني كرد.مگر اينكه نمايندگان مجلس برخورد احساساتي و شعاري را با برخورد عالمانه نسبت به تجربيات تاريخي ايران و كشورهاي ديگر جايگزين كنند و نگراني‌ها را به حداقل برسانند. در كل برنامه چهارم توسعه كشور در مجموع با 200 حكم با آؤار بودجه‌اي روبرو هستيم در حالي كه فقط در لايحه بودجه آينده، 400 حكم اجرايي پيش‌بيني شده است. بخش مهمي از اين حكم‌هاي اجرايي منوط و موكول به اين است كه براي آنها آيين‌نامه و دستورالعمل اجرايي و از اين قبيل طراحي شود، طي كردن فرآيندي كه به تهيه و آماده شدن اين آيين‌نامه‌ها منجر شود بخشي از زمان مديريت اقتصادي كشور را خواهد گرفت.مشخا نيست چه تصوري از ظرفيت‌هاي نظام اجرايي كشور وجود دارد كه اين برخوردهاي بسيار جاه‌طلبانه را براي دولت درنظر مي‌گيرند.
به همين قياس مي‌توان افزايش 260 درصدي واگذاري دارايي‌هاي مالي نسبت به آنچه كه در برنامه‌چهارم به تصويب رسيده، افزايش 7\52 درصدي تامين مالي از طريق اوراق مشاركت نسبت به آنچه كه در قانون برنامه بوده و همين‌طور افزايش بالغ بر 53 درصدي هزينه‌هاي دولت را نسبت به آنچه كه براي سال 85 در قانون برنامه درنظر گرفته شده بود را مورد توجه قرار داد.
يكي از مسائل ريشه‌دار بحران مالي در اقتصاد ايران مساله تعهدات معوقه دولت در زمينه پروژه‌هاي عمراني است.در حالي كه در لايحه‌سال 85، 77 پروژه جديد موضوعيت پيدا كرده است به نظر مي‌رسد كه قرار است براساس همان تصورات خام و سنتي حركت شود كه قطعاص بحران مالي دولت را تشديد خواهد كرد.
ضمن آنكه مشكلات پيچيده‌تر را هم براي نظام ملي بوجود خواهد آورد. آن چيزي كه مساله را خيلي نگران كننده‌تر مي‌كند، اين است كه دولت از طريق لايحه بودجه سال 85 و در بند )و( تبصره 2 از مجلس درخواست مجوز تامين 12 هزار و 590 ميليارد تومان برداشت جديد دارد و جالب اينكه در متن لايحه آمده است كه اين مجوز را مي‌خواهند كه يا از طريق حساب ذخيره ارزي يا از طريق فروش اوراق مشاركت عمل كنند.
اين »يا« كه بين اين دو راه حل و گزينه انتخاب شده خيلي دردناك است. اين »يا« نشان دهنده اين است كه شتاب‌زدگي آنقدر به اندازه غيرمتعارفي بوده كه حتي فرصت جمع‌بندي كردن راجع به اينكه كدام گزينه مناسب‌تر است، براي دولت پيدا نشده است. و براساس آنكه در چارچوب قانون برنامه و بودجه كشور، بودجه‌هاي سالانه تعريف برنامه يك ساله دولت هستند اين »يا« نشان دهنده اين است تاچه اندازه بايد نگران خصلت برنامه‌اي داشتن مطالبات مجوزهايي كه دولت كرده است باشيم.
به هر حال با كمال تاسف مثال‌هاي بسيار و بي‌شمار در متن لايحه مي‌توان سراغ گرفت كه هركدام از آنها به شكلي تاييد كننده اين واقعيت تلخ و نگران كننده است كه گويي دولت علي‌رغم تمام تجربيات تاريخي كه داشته‌ايم تا دستاوردهاي نظري و عملي كه ذيل عنوان بيماري هلندي در دنيا وجود دارد هنوز همچنان گمان براين دارد كه در اختيار داشتن ارز و ريال براي پيشبرد خواسته‌ها كفايت مي‌كند.
در شرايطي كه كماكان مشكلات ساختاري وجود دارد، و بيماري هلندي نشانه‌هاي خود را بروز داده است كه تزريق اين دلارها و افراط در تخصيا منابع مالي، چه پيامدهايي رابه دنبال دارد* و اين اعتبارات تزريق شده تبديل به چه پديده‌اي مي‌شود*
به لحاظ تئوريك، بيماري هلندي عوارض و پيامدهاي مشخصي دارد كه به دو عارضه اين بيماري اشاره شد، اما مي‌توان آن را بسط داد، هرچند كه نبايد از ياد برد كه نابرابري منطقه‌اي و درآمدي در چنين شرايطي افزايش مي‌يابد و انواع وابستگي‌هاي نظام ملي به خارج تعميق مي‌شود.
در واقع شما با اطمينان معتقديد كه در چنين شرايطي امكان جذب دلارها و ريال‌هاي اختصاص يافته به پروژه‌هاي عمراني وجود ندارد، درست است*
بله، درست است. امكان ندارد كه اين منابع جذب شود، و نابرابري‌هاي منطقه‌اي تشديد مي‌شود.
گفته مي‌شود كه در چنين شرايطي با پيامدهاي ديگري هم روبرو هستيم. تضعيف بخش‌هاي مولد اقتصادي يكي از اين پيامدهاست. در واقع فضا، فضاي رانت جويي مي‌شود و فعاليت‌هاي مولد مقهور فعاليت‌هاي رانت‌جويانه خواهند شد. فقط به‌عنوان نمادي از اينكه علايم نگران كننده‌اي در اين زمينه در لايحه بودجه 85 مشاهده مي‌شود، كافي است توجه كنيم به اينكه سهم بخش‌هاي مولد در اين لايحه به چه صورت ديده شده است. باتوجه به اينكه در شرايط بيماري هلندي آسيب‌پذيري بخش‌هاي كشاورزي به طور نسبي از بخش صنعت بالاتر است، بهتر است مثال را از بخش كشاورزي بياوريم. در حاليكه بخش كشاورزي نزديك به 23 درصد اشتغال ملي را پوشش مي‌دهد و نزديك به 15 درصد ارزش افزوده نظام ملي را تامين مي‌كند، سهم اين بخش در لايحه بودجه سال 85 از كل بودجه عمومي دولت 5\4 درصد است كه خيلي خوب عدم تناسب بين سهم بخش از نظام ملي و بودجه مشاهده مي‌شود. البته بايد اذعان كرد كه اين عدم تناسب در سال‌هاي گذشته هم وجود داشته فقط در دوره دوم مسووليت آقاي خاتمي توجه نسبتا قابل قبولي به بخش كشاورزي شده است. از سوي ديگر كافي است سهم اين بخش را در قانون بودجه سال 84 و لايحه بودجه سال 85 مقايسه كنيد، براساس اطلاعات موجود سهم بودجه بخش كشاورزي در قانون بودجه 84 - 3\6 درصد از كل بودجه بوده كه با كاهش 8\1 درصدي در لايحه بودجه روبرو شده است.
وجه ديگري كه نشان مي‌دهد گرايش مسلط ناگزير گرايش توزيع رانت خواهد بود، افزايش چشمگير هزينه‌هاي دولتي و بويژه سهم و وزن هزينه‌هاي جاري دولت است كه در واقع به صورت كاملا بي‌منطق دولت را بزرگ مي‌كند وتعهدات غيرمولدي براي دولت به‌وجود مي‌آورد كه در زمان تقليل آؤار شكوفايي درآمد نفتي مي‌تواند منجر به مشكلات جدي سياسي - اجتماعي براي دولت بشود.
همانطور كه اشاره شد اين رويكرد افراطي انبساطي كه در بودجه سال 85 مشاهده مي‌شود، حكايت از اين دارد كه مثلا نسبت به پيش‌بيني برنامه چهارم، با عددي نزديك به 9\68 درصد رشد روبرو هستيم كه اين ميزان رشد هزينه‌ها فقط با تحول از سال 52 به 53 قابل مقايسه‌است كه در واقع آغاز آن اشتباهات تاريخي حكومت پهلوي در شرايط بيماري هلندي بود.
به صورت جزيي‌تر مي‌توان اين مساله را دنبال كرد كه نشان دهنده اين است، تمايلاتي وجود دارد كه بيشتر تمايلات معطوف به تحريك قسمت تقاضاي كل اقتصاد است بدون اينكه اهتمام ويژه‌اي به تقويت بنيان‌هاي عرضه كل داشته باشد. مثلا براساس جداول قانون برنامه چهارم كسري تراز عملياتي دولت در سال 85، بايد چيزي در حدود 58 هزارميليارد ريال ديده مي‌شد، در حالي كه تراز عملياتي لايحه بودجه كسري بزرگي نزديك به 140 هزار ميلياردريال را رقم مي‌زند.
علايم ديگري هم قابل مشاهده است كه به نظر من به اندازه كافي نگران كننده است و نشان دهنده اين است كه مجلس هفتم در معرض يك آزمون بسيار خطير و تعيين كننده‌اي قرار دارد.
در بين هزينه‌هاي جاري دولت رقم جبران خدمات كاركنان رشدي معادل بيش از 54 درصد دارد. در حاليكه براساس قانون بودجه سال 84 اين رقم مي‌تواند تا 13 درصد رشد داشته باشد، همين طور رقم مربوط به يارانه‌هاست كه رشد 36 درصدي دارد و در رقم كمك‌هاي رفاهي هم رشد 52 درصدي را شاهد هستيم.
اما از اظهارنظرهاي مسوولان سازمان مديريت و بودجه نويسان برمي‌آيد كه آنها دفاع خود از لايحه بودجه را در حوزه دفاع از شيوه‌هايي كه منجر به تحقق عدالت توزيعي مي‌شود، متمركز كرده‌اند، رشد 36 درصدي يارانه‌ها و سياست‌هايي از اين قبيل از سوي آنها به عنوان تصميم‌هايي منجر به تحقق عدالت توزيعي ارزيابي شده است. نظر شما دراين خصوص چيست*
مسائل بسيار مهمي است كه بايد در زمان مناسب‌تري مورد واكاوي قرار بگيرد، تجربه تاريخي كشورهاي در حال توسعه نشان مي‌دهد كه در شرايط فقدان آمادگي‌هاي نهادي همواره تخصيا منابع تحت عنوان‌هاي بسيار جذاب و قابل دفاع صورت مي‌گيرد اما كاركردهاي آن دقيقا عكس ادعاهاي صورت گرفته است، به همين خاطر صرف نظر از هر تلقي‌هاي كه درباره عدالت وجود داشته باشد دولت فعلي در اين زمينه حداقل سه اشكال بزرگ دارد.
اشكال اول اين است كه تاكنون با ضوابط و معيارهاي علمي درك و تلقي خود را از عدالت ارائه نكرده است، اشكال دوم اين است كه حتي يك مطالعه جدي براي تدوين يك برنامه معطوف به عدالت را هم آغاز نكرده است.
و بالاخره اشكال سوم اين است كه به صورت شفاف مقامات موؤر دولت، ديدگاه خودشان را راجع به جهت‌گيري‌هاي برنامه چهارم توسعه اعلام نكرده‌اند.
من شخصا ديدگاه‌هاي خودم را قبلا در زمان تصويب برنامه چهارم اعلام كردم و به روشني نشان دادم كه چه كاستي‌هايي در اين برنامه وجود دارد، البته به آنها متعرض نمي‌شوم. ولي بحث برسر اين است كه دولت بنا به تعريف، موظف به اجراي برنامه چهارم است، اما جسته و گريخته مقامات دولتي حرف‌هايي در زمينه عدم باور به موازين برنامه چهارم مطرح كرده اند. اما فرق بين يك روشنفكر يا كارشناس كه ارزيابي انتقادي خود را از برنامه مطرح مي‌كند با يك مقام اجرايي، اين است كه مقام اجرايي ناگزير به انجام امور اجرايي در كادر قانون است. بنابراين در خلا و بي‌قانوني نمي‌توان كاري را جلو برد، لذا ناگزير دولت بايد يا از طريق اصلاحيه‌هايي يا نقدهاي خود به برنامه چهارم، اين برنامه را جنبه عملياتي و ايجابي ببخشد، يااينكه به قاعده متعارف جوامعي كه از فرهيختگي كافي برخوردار هستند تا زماني كه قانون تغيير نكرده است بايد از آنچه كه تمام مراحل قانوني خود را گذرانده است، تمكين كنند.
به نظر مي‌رسد، براي اينكه ما نيز به وادي ادعاهاي بدون ادله نيفتيم، نيازمند تعاريف يا مستنداتي براي ارزيابي عدالت محوري يا عدالت گستري بودجه 85 هستيم. آيا اساسا پارامترها يا ابزارهايي براي تشخيا و ارزيابي سند بودجه يا اظهارات و ادعاها وجود دارد*
بله وجود دارد. اصلا براي اينكه بتوانيم داوري دقيقتري راجع به اينكه اين بودجه چقدر از ظرفيت‌هاي كافي برخوردار است تا جهت‌گيري‌هاي به سمت عدالت را پيش‌ببرد، ناگزير هستيم تعدادي از متغيرهاي كنترلي را شناسايي كنيم. بحث بر سر اين است كه در ادبيات عدالت، هيچكس مخالفت آشكار و علني با عدالت ندارد. براي شناختن سره از ناسره درميان مدعيان، نظريه‌پردازان يك سري متغيرهاي كنترل را معرفي كرده‌اند كه تركيبي از مولفه‌هاي نظري و عملي است و از آن زاويه مي‌توان خيلي روشن و دقيق سمت‌گيري‌هاي بودجه را مورد ارزيابي قرار داد.
گفته مي‌شود كه استقرار و برپايي يك نظام عادلانه يك مقدمه زيربنايي به نام عدل اخلاقي دارد. بحث بر سر اين است كه مدعيان عدالت چقدر عدل را در شخصيت و رفتارهاي خود چه در مقياس فردي و چه در مقياس دستگاهي مي‌توانسته‌اند متجلي كنند و اين را با يك سري شاخاهاي مشخا هم مي‌سنجند كه موازين متعارف اخلاقي چگونه و به چه ميزان رعايت مي‌شود. يكي از اين متغيرها ميزان تعهد و پايبندي به قانون است. يكي از آنها ميزان تعهد به حقوق شهروندان است، يكي ديگر از آن متغيرها، ميزان پاسداري از حريم گروه‌هاي رقيب است و بسياري از متغيرهاي ديگر از اين قبيل كه بسيار مهم هستند.
يعني نمي‌توان مدعي عدالت اقتصادي - اجتماعي بود اما در حوزه سياست اين عدالت را رعايت نكرد.
دقيقا. اين متغير كنترلي متكي به اصلي است به نام اصل تناسب ابزارها و اهداف. گفته مي‌شود اگر بپذيريم عدالت بزرگ‌ترين و مهمترين فضيلت جامعه بشري است، پيشبرد عدالت با رويه‌هاي غيراخلاقي امكان‌پذير نيست و بايد بين هدف و ابزار تناسب وجود داشته باشد.
يك متغير كنترلي بسيار مهم ديگري كه دراين زمينه وجود دارد مربوط مي‌شو