بررسى خصوصى سازى كوپنى در ۹ كشور - سهام عدالت

شركت هاى دولتى در ايران بسيار مهم و در عين حال خطرناكند، هرگونه خطاى سياستگزارى در شركت هاى دولتى مى تواند، بدون اغراق، تمام عرصه هاى اقتصادى ايران را دچار تغييرات مخرب و جبران ناپذير سازد. بر همين اساس نقد و بررسى سياست سهام عدالت بسيار ضرورى است و بايد تبديل به موضوع روز كارشناسان اقتصادى شود.

بدون ترديد سياست خصوصى سازى مردمى يكى از مهم ترين سياست هاى اقتصادى است كه به تغيير ساختار مالكيت و ساختار مديريتى شركت هاى دولتى مى انجامد. زندگى آحاد مردم ايران از بدو تولد تا لحظه تدفين با شركت هاى دولتى عجين شده است، نان، آب، برق، مسكن، حمل و نقل، بانك و بيمه و همه مايحتاج عمومى مردم اين كشور بستگى به عملكرد شركت هاى دولتى دارد. هرچند ارزش دقيق دارايى هاى شركت هاى دولتى برآورد نشده است، براساس آمار غير رسمى ارزش دارايى شركت هاى دولتى سه برابر توليد ناخالص داخلى كشور است و بودجه اين شركت ها نزديك به ۵۵ درصد توليد ناخالص داخلى است. از همين رو هيچ سياستگزار اقتصادى نمى تواند نسبت به شركت هاى دولتى بى تفاوت باشد و به سادگى از كنار آن بگذرد. اما اهميت اين شركت ها نبايد سياستگزار را به اتخاذ سياست هاى شتاب زده ترغيب سازد. شركت هاى دولتى در ايران بسيار مهم و در عين حال خطرناكند، هرگونه خطاى سياستگزارى در شركت هاى دولتى مى تواند، بدون اغراق، تمام عرصه هاى اقتصادى ايران را دچار تغييرات مخرب و جبران ناپذير سازد. بر همين اساس نقد و بررسى سياست سهام عدالت بسيار ضرورى است و بايد تبديل به موضوع روز كارشناسان اقتصادى شود. شايد اين گفته اغرا ق آميز نباشد كه فهرست مقالات و كتب انگليسى كه در معرفى و نقد اين سياست نگارش شده است بيش از حجم كتاب آقاى كابلى زاده است. اما مطالعه آقاى كابلى زاده تنها كتابى است كه به زبان فارسى به تجربه اين سياست در كشورهاى ديگر پرداخته است و از همين رو تلاش آقاى كابلى زاده قابل تقدير و تحسين برانگيز است. بهترين سپاسگزارى از يك نويسنده توجه و نقد منصفانه آن است. و اين مقاله سعى دارد ضمن نقد آن مطالعه نشان دهد سياست سهام عدالت سياستى نادرست بوده و نمى تواند به اهداف خود دست يافته و بر مشكلات اقتصاد ايران مى افزايد.
كابلى زاده تاثير خصوصى سازى كوپنى را در ۹ كشور (روسيه، جمهورى چك، لهستان، رومانى، مغولستان، بلاروس، گرجستان، اوكراين و آذربايجان) بررسى كرده و با ارائه اين تجربه و استدلال هاى نظرى در نهايت خصوصى سازى كوپنى را براى ايران نيز توصيه كرده است. در اينچنين مطالعه اى محقق خواسته يا ناخواسته و حتى تا حدودى ناآگاهانه بر تجارب موفقيت آميز بيشتر تاكيد مى كند و سعى دارد نكات مويد نظريه خود را بيشتر در كانون توجه قرار دهد. با اين وجود نويسنده تنها به معرفى تجربه هاى موفق نپرداخته و تجربه هاى شكست خورده را نيز به خواننده معرفى كرده است. تاثير خصوصى سازى كوپنى در ۹ كشور فوق به روايت كابلى زاده آمده است. به طور خلاصه تجربه كوپن سهام در ۹ كشور مورد بررسى چنين بوده است:
• در روسيه مثبت بوده است. (صفحه ۱۱۳)
• در جمهورى چك به كاهش كارايى نينجاميده اما براى خنثى سازى اثرات اقتصاد كلان آن بايد تدابيرى انديشيده شود. (صفحه ۸۴)
• در لهستان با موانع مختلف روبه رو بوده و بسيار كند اجرا شده است. (صفحه ۸۷)
• در رومانى شركت هاى واگذار شده كوپنى با كاهش بهره ورى روبه رو شده اند. اما كاهش بهره ورى در اين شركت ها كمتر از شركت هاى دولتى بوده است. (۲/۱- در مقابل ۳/۳-) (صفحه ۱۲۰)
• در مغولستان موفق بوده است. (صفحه ۱۳۱)
• در اوكراين با مقاومت پارلمان روبه رو شد و تغيير مالكيت تاثيرى بر بهبود عملكرد شركت ها نداشته است. (صفحه ۱۴۱)
• در بلاروس مشكلات مهمى به وجود آمد كه دولت عملاً پس از گذشت نزديك به ده سال قادر به ادامه وضع موجود نيست. (صفحه ۱۳۹)
• در گرجستان چيزى عايد مردم نشد و مردم احساس كردند فريب خورده اند. (صفحه ۱۴۳)
• در آذربايجان برنامه توزيع كوپن سهام شكست خورده است. (صفحه ۱۴۷)
بنابراين از ۹ كشور مورد بررسى نتايج خصوصى سازى مردمى در روسيه، چك، رومانى و مغولستان مثبت و در پنج كشور ديگر غير مثبت ارزيابى شده است. بدين ترتيب نتايج خصوصى سازى كوپنى از نظر محققى كه خود طرفدار اين سياست است در بيش از پنجاه درصد موارد غير مثبت بوده است. كشورهايى كه تاكنون اين سياست را براى خصوصى سازى برگزيده اند محدود به ۹ مورد فوق نبوده و تعداد آنها به ۱۹ كشور مى رسد. اسامى اين كشورها (به استثناى آذربايجان) و نحوه اجراى آن در جدول پيوست اين مقاله آمده است. اين سياست به اشكال مختلف اجرا شده است، عموم كشورهاى بلوك شرق در دوره ۹۵-۱۹۹۲ برنامه خصوصى سازى كوپنى را آغاز كردند و تقريباً تا سال ۱۹۹۸ آن را به اتمام رساندند. در جدول پيوست اين كشورها براساس چهار معيار از يكديگر تفكيك شده اند. در مورد تجربه كوپن سهام در كشورهاى ديگر چند نكته حائز اهميت است: نخست آن كه اين سياست تنها در كشورهاى كمونيستى سابق اجرا شده است و هيچ يك از كشورهاى در حال توسعه و يا پيشرفته از اين شيوه براى خصوصى سازى استفاده نكردند و حتى برخى از كشورهاى كمونيستى مانند چين اجراى اين سياست را براى گذر به اقتصاد بازار برنگزيدند.
ثانياً هيچ يك از كشورهايى كه در دهه ۱۹۹۰ اين سياست را اتخاذ كردند پس از سال ۲۰۰۰ از اين شيوه براى خصوصى سازى استفاده نكردند. در واقع اين سياست در ابتداى دهه ۱۹۹۰ متولد شد و در اواسط دهه به اوج شكوفايى رسيد و از سال ۱۹۹۸ با شكست آن در چك، كشورى كه پرچمدار اين سياست بود به سياستى مرده تبديل شد. اگر اين شيوه خصوصى سازى شيوه مناسبى براى كوچك سازى دولت بود طراحان آن اين شيوه را ادامه مى دادند. نكته سوم آن كه هيچ يك از اين كشورها الگوى موفق براى گذر به اقتصاد بازار نيستند، عملكرد هيچ يك چندان مثبت نبوده و عموم شاخص هاى اقتصادى آنها وضعيت چندان خوبى را نشان نمى دهد. عملكرد اقتصاد اين كشورها در دوره زمانى ۱۹۹۵ تا سال ۲۰۰۵ در جدول زير آمده است.
در اين جدول سه شاخص اقتصادى در كشورهايى كه خصوصى سازى مردمى را اجرا كردند آمده است.
اگر دوره بررسى از سال ۱۹۹۲ در نظر گرفته شود نتايج بدترى مشاهده خواهد شد. از سال ۱۹۹۵ بسيارى از تنش هاى فروپاشى كاسته شده و روندهاى به شدت منفى تغيير وضعيت داده اند. با اين وجود تنها در سه كشور آلبانى، ارمنستان و گرجستان نرخ رشد توليد ناخالص در اين دوره بيش از ۶ درصد بوده است. نابرابرى تنها در دو كشور آلبانى و قزاقستان كاهش يافته و در ساير كشورها نابرابرى افزايش يافته است. به لحاظ نرخ تورم عملكرد اقتصادى اكثر كشورها مثبت ارزيابى مى شود. از ۱۸ كشور تنها ۸ كشور داراى نرخ تورم بيش از ۲۰ درصد بوده اند. هرچند ارزيابى هر يك از اين كشورها نيازمند مطالعه مستقلى است اما همين شاخص ها و عملكرد كلى نشان مى دهد انتخاب سياست اقتصادى اين كشورها براى گذار به اقتصاد بازار چندان موجه نخواهد بود.
در مورد تجربه دو كشور چك و روسيه كه كابلى زاده آن را مثبت ارزيابى كرده است در گزارش مستقلى كه در اختيار دفتر بودجه مركز پژوهش ها قرار گرفته است شكست اين دو كشور به تفصيل آمده است، گزارش بانك جهانى به تفصيل دلايل شكست خصوصى سازى مردمى در روسيه را نشان مى دهد. در اينجا تنها به تجربه چك كه موفق تر از روسيه بوده پرداخته مى شود. مطالب زير برگرفته از گزارش سال ۲۰۰۲ واحد ارزيابى بانك جهانى است. اين گزارش به خوبى تولد و مرگ اين سياست را در چك نشان مى دهد:

•خصوصى سازى مردمى در چك
خصوصى سازى سريع در اين كشور بيش از آن كه خواست بانك جهانى و ساير نهادهاى بين المللى باشد برخاسته از اراده حاكمان سياسى اين كشور بود. واكلاو كلوس (Vaclav Klaus) وزير اقتصاد چك از سال ۱۹۹۰ تا ۱۹۹۲ و نخست وزير اين كشور از سال ۱۹۹۲ تا ۱۹۹۷ و دوسان تريسكا (Dusan Triska) مدير صندوق اموال دولت معماران اقتصادى چكسلواكى پس از اصلاحات محسوب مى شوند. هر دو بارها اعلام كردند خصوصى سازى يك ابزار نيست بلكه فى نفسه هدف است. از نظر اين دو معمار اقتصادى خصوصى سازى حقوق مالكيت را تعريف مى كند و با روشن شدن حقوق مالكيت، نظام سياسى و اقتصادى متحول مى شود. نقل قول زير به خوبى مى تواند انديشه سياستگزاران اقتصادى چك را روشن سازد: خصوصى سازى تنها جزيى از برنامه هاى اقتصادى نيست. خصوصى سازى فى نفسه تحول است. بدون يك استراتژى تعريف شده و آسان براى خصوصى سازى، برنامه هاى اقتصادى تلاشى بيهوده براى اصلاح امور اصلاح ناپذير است. خصوصى سازى حد فاصل ميان تحول و اصلاحات است. از همين رو خصوصى سازى را بايد فى نفسه هدف دانست.
تريسكا و كلوس اعلام كردند حتى اگر خصوصى سازى به فرض محال به كاهش كارايى و توليد در كوتاه مدت بينجامد بايد خصوصى سازى ادامه يابد. شعار اين دو در يك كلمه: «خصوصى سازى هرقدر بيشتر و سريع تر، بهتر» بود. در اولين نشست تريسكا با بانك جهانى او برنامه كارى خود را اين گونه اعلام كرد: همه شركت هاى دولتى به شركت هاى سهامى عام تبديل مى شود. اين اقدام شركت هاى دولتى را تجارى و آنها را بازسازى مالى مى كند. اين اقدام آخرين مرحله حيات اين شركت در دولت خواهد بود و سپس آنها به بخش خصوصى واگذار مى شوند. تريسكا معتقد بود تغيير نهادهاى اقتصادى و سياست هاى كلان براى بهبود عملكرد شركت هاى دولتى ناكافى بوده و تا زمانى كه دولت مالك اين شركت هاست بهبود عملكرد آنها غيرممكن است. او اقدام عاجل در تغيير مالكيت را اجتناب ناپذير مى دانست. كلوس مى گفت راه سومى وجود ندارد بايد از سوسياليسم به سرمايه دارى جهش كرد، «راه سوم» راه فقر و راه كشورهاى در حال توسعه است. تنها شيوه خصوصى سازى كه مى توانست اين جهش از سوسياليسم به سرمايه دارى را ممكن سازد خصوصى سازى كوپنى بود. مزيت هاى فراوانى براى اين شيوه برشمرده مى شد:
• مردم منتفع مى شوند.
• بازارها به ويژه بازار مالى رونق مى يابد.
• كمبود پس انداز و سرمايه جبران مى شود.
سياستگزاران چك معتقد بودند حتى اگر شركت هاى دولتى به مالكان ناآگاه انتقال يابد يا آن كه اگر ارزان به آنها فروخته شود مديران و مالكانى كه دانش و منابع مالى كافى براى اداره شركت خواهند داشت، سهام شركت را خريدارى خواهند كرد، تنها مسئله انتقال مالكيت از دولت به بخش خصوصى است. مكانيسم بازار سهام شركت هاى دولتى را به بهترين مالك انتقال مى دهد.
در اين ميان كارشناسان بانك جهانى تنها نقش ناظر و منتقد را داشتند. تنها معدودى از كارشناسان بانك مخالف اين برنامه بودند و گزارشاتى در نقد آن نوشتند. اما نتايج اوليه خيره كننده بود. در سال ۱۹۹۶ سهم بخش خصوصى در چك به ۷۴ درصد رسيد. صادرات به كشورهاى غربى آغاز شد، تورم يك رقمى و بيكارى بسيار پايين بود. عملكرد چك در مقايسه با مجارستان و لهستان بهتر بود. در ۱۹۹۶ نخست وزير كلوس اعلام كرد: «فرآيند گذر كم وبيش به پايان رسيد و چك مانند ساير كشورهاى اروپايى است.» او برنامه خصوصى سازى كوپنى را در يك عبارت خلاصه كرد: «سريع و كارا».
موفقيت چك غيرقابل انكار به نظر مى رسيد. از ۲۶ كشور در حال گذر ۹ كشور خصوصى سازى كوپنى را شيوه اصلى واگذارى و ۱۰ كشور به عنوان شيوه دوم آن را برگزيدند. كارشناسان بانك جهانى تحت تاثير اراده سياستگزاران چك قرار گرفته بودند. طراحان خصوصى سازى كوپنى در چك به دعوت بانك جهانى در نشست هاى مختلف بين المللى تجربه خود را براى سياستگزاران ساير كشورها نقل كردند و آنها را به پيروى از اين شيوه تشويق نمودند. تنها بانك جهانى مبلغ و مروج اين شيوه نبود، بانك ترميم و توسعه، آژانس كمك هاى بين المللى آمريكا USAID و اتحاديه اروپا چك را به عنوان الگوى خصوصى سازى موفق به كشورهاى ديگر معرفى كردند. در گزارش سال ۱۹۹۶ بانك جهانى كه تحت عنوان از «برنامه تا بازار» منتشر شد تجربه چك اين گونه جمع بندى شد: «برنامه خصوصى سازى كوپنى چك تا اين تاريخ موفق ترين تجربه بوده است.»
از سال ۱۹۹۷ مشكلات اجراى اين طرح آشكار شد. در سال ۱۹۹۷ نرخ رشد اقتصادى چك به ۳/۰ درصد كاهش يافت، در سال ۱۹۹۸ منفى شد و تا سال ۲۰۰۰ نيز تغيير چندانى نكرد. بهره ورى نيروى كار در سال ۱۹۹۸ تنها ۶ درصد بيشتر از سال ۱۹۸۹ بود. در لهستان اين رقم ۲۹ درصد و در مجارستان ۳۶ درصد بود. تحقيقات مختلف نشان داد كه كارايى شركت هاى كوپنى كاهش يافته است و در بسيارى موارد از شركت هاى دولتى هم كمتر شده است. در سال ۱۹۹۸ خصوصى سازى كوپنى چك ديگر نماد خصوصى سازى موفق نبود. فساد به سرعت در شركت هاى خصوصى شده و صندوق هاى سرمايه گذارى رشد كرده بود، مديران به طرق گوناگون اموال شركت را به يغما مى بردند، صندوق هاى سرمايه گذارى حاضر به بازسازى شركت ها نبودند و سهامداران عمده صندوق ها با قيمت سهام بازى مى كردند و ثروت اندك سهامداران خرد را به جيب خود سرازير مى ساختند. فساد آنچنان فراگير شده بود كه غيرقابل كتمان بود. سرمايه گذارى خارجى كه در ابتدا مشتاق حضور در بازار چك بودند سرمايه هاى خود را منتقل ساختند. در نشست وزير اقتصاد چك ايوان فيليپ با سرمايه گذاران وال استريت در سال ،۱۹۹۷ سرمايه گذاران از مقررات ضعيف و رفتارهاى مجرمانه در بازار مالى چك شكايت كرده و دولت چك را متهم ساختند. فيليپ انتقادها را پذيرفت و اعلام كرد شيوه هاى جديد به كار گرفته شده است.
در گزارش سال ۱۹۹۸ سازمان همكارى هاى اقتصادى OECD در مورد چك صراحتاً اعلام كرد: «خصوصى سازى كوپنى مانع بازسازى و مديريت كارآمد شركت ها است.» از آن تاريخ تاكنون دولت به دنبال رفع كاستى هاى قانونى و نهادى بازارهاى سرمايه است و سعى دارد با تهيه و تصويب مقررات لازم بازارهاى مالى را شفاف و كارآمد سازد. چند دليل عمده براى شكست تجربه خصوصى سازى كوپنى در چك مى توان برشمرد: الف - مصادره (Expropriation) يا نقب (Tunneling) اموال شركت و سهامداران كوچك توسط مديران شركت ها و صندوق هاى سرمايه گذارى كه به نارضايتى گسترده مردم از خصوصى سازى منجر شد، ب- فساد، شركت ها را با مشكلات عديده همچون كمبود سرمايه و سوءمديريت مواجه كرد و كارايى آنها را كاهش داد و ج- زيان وارد به سرمايه گذاران خارجى، از يك سو اعتبار اين كشور را كاملاً مخدوش ساخت و از سوى ديگر به فرار سرمايه ها منجر شد. از تجربه چك چند درس را بايد به خاطر سپرد: اولاً بايد اين آموزه را از گوش خود بيرون كنيم كه مالكيت خصوصى شرط كافى است. اقتصاد بازار به چيزى بيشتر نياز دارد. ثانياً نهادهاى لازم براى كاركرد مناسب بازار، به خودى خود به وجود نمى آيند و مالكان خرد انگيزه و توان كافى براى خلق اين نهادها ندارند.
منبع: شرق