اقتدار ولایی – بودجه رانتی – بی‌ثباتی اقتصادی(دو مقاله)
اقتدار ولایی چگونه تولید می‌شود؟ (۱)
سازمان امور مالیاتی کشور، چندی پیش، فهرست «بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی» را که مشمول مالیات نیستند را ارائه نموده و همچنین «بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی، ستاد اجرایی فرمان امام، بنیاد شهید، کمیته امداد، سازمان تبلیغات اسلامی، دفتر تبلیغات اسلامی حوزه علمیه قم، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مرکز خدمات حوزه‌های علمیه، موسسه پژوهشی فرهنگی انقلاب اسلامی و جامعه المصطفی العالمیه» از پرداخت مستثنی اعلام کرد. این نهادها همزمان حدود هفت هزار میلیارد تومان از دولت بودجه می‌گیرند.
نهادهای یاد شده از مهمترین نهادهای تولید اقتدار ولایی در ایران هستند، اما شامل همه آنها نیستند. چه، بسیاری از نهادهای رسمی نیز بطور غیر رسمی و غیر علنی در کار تولید اقتدار فرقه‌ای مذهبی هستند. مثلا شهرداری‌ها بخشی از فعالیت‌های خود به سازماندهی مراسم سینه‌زنی و عزاداری مذهبی یا اعزام افراد به کربلا و نجف اختصاص می‌دهند. یا مدارس کشور نیز در روند جذب دانش‌آموزان برای شرکت در اردوگاه‌های کاروان نور!! فعال بوده و در تولید اقتدار مشارکت می‌کنند.
در جهانی به بزرگی کره خاک، فرقه‌های مذهبی فراوان یافت می‌شوند. وجه تمایز فرقه مذهبی ایران اما آن است که می‌تواند با فرقه‌گرائی (Sectarianism) شیعی ولایی، توسعه‌طلبی (Expansionism) منطقه‌ای و رانت‌بری (Rentier)، توصیف شود و همین سه شاخص از مهمترین ویژگی‌های حاکمیت ولایی در ایران را تشکیل می‌دهند. همزمان این سه ویژگی بخش عمده‌ای ماجراجوئی حکومت ولایی در منطقه خاورمیانه و شمال افریقا را توضیح می‌دهد.
تولید اقتدار – به مدد رانت و توزیع امتیاز – در حاکمیت ایران هم در سایه این سه ویژگی صورت می‌گیرد و توجیه می‌شود. بنابراین حذف هریک از این اضلاع چنین مثلثی به معنای سستی دو ضلع دیگر است. منبع اقتصادی تولید چنین اقتداری، اقتصاد رانتی متکی به درآمدهای نفتی است که با توزیع منابع در میان نهادهای تولید اقتدار و به ازای محرومیت گروه بزرگی از جامعه فراهم می‌شود.
این امر البته شگفت‌آور نیست، چه، در میان پژوهشگران توافق وجود دارد که مفهوم «رانت» اهمیت زیادی در فهم اقتدارگرا – اعم از فرقه‌ای و یا غیرفرقه‌ای – در خاورمیانه و شمال افریقا داراست. در حکومت‌های سکولار و مبتنی بر دمکراسی حقوق‌بشری علی‌القاعده مشروعیت با کارآمدی، شفافیت و پاسخگوئی و مشارکت عمومی حاصل می‌شود. در حکومت اقتدارگرا، به‌خصوص نوع فرقه‌گرای مذهبی که معمولا فاقد کارآمدی به معنای مدرن کلمه است، توزیع رانت و انواع امتیاز حلال مشکلات فقدان مشروعیت دمکراتیک حقوق بشری است. هر چند اقتصاددان‌های که مفهوم دولت رانتی را کاویده‌اند، در خصوص سنخ‌شناسی رانت بسیار قلم زده‌اند، اما با توجه به ساختار حکومت ولائی، توزیع رانت بسیار گسترده‌تر از حکومت‌های رانت‌بر دیگر است.
از مهمترین راهکارهای تولید اقتدار، اثر مالیاتی(Taxation effect) است. بخش عمده‌ی درآمد دولت از صادرات نفت یا مواد خام تامین می‌شود، کسب درآمد مالیاتی – بخصوص از نهادهای تولید اقتدار – در اولویت حاکمیت قرار نمی‌گیرد. زیرا نهادهای تولید اقتدار سیاسی، در چارچوب همین نظام سیاسی، غیرشفاف و غیرپاسخگو هستند، بنابراین لزومی هم ندارد که در تور مالیاتی صید شوند. کارآمدی چنین نهادهای در همین نبود شفافیت است. پول‌شوئی از جمله ویژگی‌های نهادهای تولید اقتدار است. بی‌دلیل نیست که شورای نگهبان، تمایلی به تایید لوایح چهارگانه مربوط به گروه ویژه اقدام مالی (FATF) ندارد. چه با شفافیت مالی در ایران، کارآمدی «بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی» در امر پول‌شوئی و ماجراجوئی منطقه‌ای کاهش می‌یابد.
دیگر راهکار تولید اقتدار، توزیع رانت اقتصادی در میان گروه‌های برگزیده حکومت است. رانت اقتصادی مزیتی است که در آن فعالیت‌های اقتصادی پر سود به صورت مجوز واردات یا صادرات و نیز به صورت صدور موافقت‌نامه‌های خاص به انحصار فرد، شبکه‌ی حامیان و مریدان یا لابی خاصی در می‌آید. بخش خصوصی وابسته حکومتی هم بر پایه همین مزیت اقتصادی شکل می‌گیرد. بنابراین تصادفی نیست که خصوصی‌سازی در چارچوب نظام ولایت فقیه به اختصاصی‌سازی تبدیل می‌شود. در این روند مقامات دولتی، امنیتی، نظامی و شبه‌نظامی به مالکین و مدیران شرکت‌های خصوصی بدل می‌شوند. حتی موسسات ورزشی هم از این اختصاصی‌سازی بی‌بهره نمی‌‌ماند و نصیب مقامات نظامی و امنیتی می‌شود. چه، سرسپردگی این مقامات به راس هرم ولائی بیشتر است.
توزیع رانت سیاسی هم یکی از مکانیسم‌های تولید اقتدار است. این رانت مزیتی است که در چارچوب آن توزیع موقعیت‌های سیاسی، تحصیلی و شغلی نه بر اساس شایسته‌سالاری بلکه بر اساس حامی یا مریدپروری به مقام‌های بالاتر صورت می‌گیرد. نمونه توزیع چنین رانتی را می‌توان در انتصاب سفیران و وکیلان مجلس، معاونان وزیران و سایر مقامات سیاسی دید.
بر موارد فوق باید توزیع رانت اطلاعاتی را هم افزود. رانت اطلاعاتی یعنی مزیت دسترسی به اطلاعات اقتصادی یا سیاسی با ارزش در زمان خاص و استفاده از آن برای مقاصد شخصی، گروهی یا فرقه‌ای و باندهای با نفوذ و کسب درآمد و ثروت و همچنین فرصت‌های شغلی. در دسترس بودن مزیت‌های یاد شده به افزایش هزینه‌های سرمایه‌گذاری، معاملات و فعالیت‌های اقتصادی و کاهش امکان پیش‌بینی‌های اقتصادی منجر می‌شود و سیاست‌های اقتصادی تشویقی- حمایتی را خدشه‌دار کرده و مانع توسعه‌ی پایدار است. افزون بر این این مزیت‌ها برای گروه‌های خاص موجب تضعیف باور عمومی به توانایی و اراده‌ی سیاسی دولت و کاهش اعتماد عمومی و مقبولیت اجتماعی حکومت می‌شود. وجود مزیت مبتنی بر رانت، درآمدهای دولت را کاهش و ساختار انحصارطلبی را تقویت می‌کند.
توزیع رانت‌های قضائی یکی دیگر از ابزار‌های تولید اقتدار تلقی می‌شود. در چارچوب توزیع چنین مزیتی، مقامات حکومتی متهم به جرائم بزرگ و فساد اقتصادی-مدیریتی معمولا از مصونیت قضائی برخوردارند یا عفو می‌شوند. اعطای چنین فرصتی به عناصر دون‌پایه دیوانسالاری موجب می‌شود، تا کارگزاران در اجرائی فرامین حکومتی گوش به فرمان باشند و منویات مقامات بالاتر را موثرتر به اجرا بگذارند و همزمان از تعقیب قانون یا دادگاه‌ها بگریزند. مقایسه میان پرونده فردی همچون قالی‌باف و فردی که سلطان سکه خوانده می‌شود بیان بارز چنین رانت مصونیت قضائی است. قاری قرآن رهبر حکومت هم مشمول همین مصونیت قضائی است.
دولت اقتدارگرائی فرقه‌ای در چارچوب مکانیسم‌هایی که وصف آن رفت، به گروه‌سازی (Group formation) روی می‌آورد و نهادهای تولید اقتدار خود را تاسیس می‌کند. حاکمیت طرفداران و مریدان خود را در قالب دیوانسالاری دولتی، نهادهای رسمی، بنگاه‌ها یا گروه‌های شبه‌مستقل در جامعه مدنی سازماندهی می‌کند. بدین ترتیب می‌تواند مکانیسم اعمال اقتدار (Repression Effect) را بکار بگیرد.
به‌کارگیری دیوان سالاری، دستگاه‌های تبلیغاتی و آوازه‌گری و گسترش دیوانسالاری از اقداماتی است که در همین چهارچوب انجام می‌گیرد. به‌همین دلیل هزینه‌های توزیع رانت و تولید اقتدار و همچنین امنیتی، انتظامی و نظامی و همچنین آوازه‌گری سهم زیادی را در بودجه‌ی عمومی دولت رانتی به خود اختصاص می‌دهد.
البته به‌کارگیری مکانیسم اعمال اقتدار برای تثبیت حاکمیت رانتی چندان هم بدون چالش نیست. چون مکانیسم گروه‌سازی اگر به تبعیض میان شهروندان و شکاف میان اجتماعی بیانجامد – که می‌انجامد – مکانیسم اعمال اقتدار را دچار ناکارآمدی و مقاومت می‌کند. تبعیض گسترده و مقاومتی که هر از گاه در اینجا و آنجا دیده می‌شود، مصداق همین امر است.
از سوی دیگر اقتدارگرایی با مکانیسم مدرن‌سازی که مستلزم نوعی برابری حقوقی میان شهروندان است، نیز سازگاری چندانی ندارد. چون مدرن‌سازی حتی در مفهوم محدود آن مستلزم کاهش اعمال اقتدار به شکل کاهش کنترل اجتماعی، کاهش سانسور رسانه‌ای و آزادی اجتماعات است.
مکانیسم اعمال اقتدار مستلزم افزایش هزینه‌های امنیتی است که غالباً بخش قابل‌توجهی از منابع بودجه‌ی دولت رانتی را به خود اختصاص می‌دهد و بی‌دلیل نیست که بودجه چنین دولتی همواره با کسری روبراست. این کسری حتی در دوره وفور درآمدهای نفتی کاهش نمی‌‌یابد.
حاصل هم‌افزایی مکانیسم‌های یادشده، سست‌شدن بنیادهای تولید در جامعه، وابستگی به خدمات و تولید برون‌مرزی، بزرگ شدن حجم دولت، پاسخگو نبودن حکومت، نبود تکثر سیاسی، برون‌زایی اقتصادی، نارسابودن بخش خصوصی و جامعه‌ی مدنی، نابرابری میان شهروندان، مریدپروری و فساد مالی-مدیریتی است.
افسون حکومتی و افسانه ثبات اقتصادی (۲)
اخیرا برخی از مقامات حکومتی ایران و به‌خصوص رئیس قوه مجریه و همچنین رئیس بانک مرکزی به مدعی شده‌اند که اقتصاد ایران به ثبات رسیده است. استناد رئیس رئیس بانک مرکزی به کاهش سرعت تورم نقطه‌ای یا کاهش قیمت در بازار خودرو است که بنا به ادعای برخی از موسسات حکومتی گویا شدت افزایش خود را از دست داده و سرعت گذشته را ندارد. نشانه دیگری که به آن اشاره می‌شود، کاهش نسبی قیمت ارز است.
کاهش سرعت تورم می‌تواند با متغیرهای اقتصادی نظیر گسترش رکود و کاهش قدرت خرید عمومی و در نتیجه کاهش تقاضای عمومی توضیح داده شود و این البته مطلوب نیست. چه، کاهش تورم به بهای گسترش، کاهش مصرف و سرمایه‌گذاری یعنی رکود و پیامدهای آن مانند بیکاری انجام پذیرفته است.
به زبان دیگر یک معضل اقتصادی به بهای ایجاد معضلات اقتصادی دیگر پنهان شده است اما حل نشده است. بنابراین ثبات اقتصادی یا بهبود اقتصادی با اشاره به تنها یک متغیر و پوشاندن سایر متغیرهای اقتصادی قابل توجیه نیست. در مقابل آنچه اقتصاددان‌ها بر آنها تاکید دارند، بهبود به کارگیری ترکیبی همزمان از متغیرهای اقتصادی از قبیل رشد اقتصادی، کاهش تورم، افزایش اشتغال، افزایش سطح زندگی و غیره به شکل پایدار و بلند مدت می‌باشد.
دولتها در موارد بسیاری تلاش می‌کنند تا برای کسب مشروعیت تصویری کارآمد از عملکرد خود نشان دهند. از کارکردهای دستگاه‌های کارشناسی یکی همین کسب مقبولیت از راه به «نمایش گذاشتن» کارآمدی است. شیوه‌هایی گوناگونی برای «نمایش کارآمدی» وجود دارد. دست کاری آمار یکی از راهکارهاست اما ساده‌ترین آن است. شیوه دیگر اما بزرگ کردن یک موفقیت یا کارآمدی اقتصادی برای پنهان کردن ناکارآمدی دیگر است. در ایران اما ترکیبی از این راهکارها به کار گرفته می‌شود و به‌واسطه تبلیغات حکومتی به افکار عمومی عرضه می‌شود. نمایش اقتصادی در چارچوب اقتصاد نمایشی به مثابه فریب افکار عمومی جایگزین بهبود پایدار اوضاع اقتصادی می‌شود.
تعریف ثبات اقتصادی
منظور از ثبات اقتصادی، وضعیت معینی است که متغیرهای کلان یک جامعه نوسان‌ها مربوط به نرخ رشد اقتصادی، درآمد سرانه، تراز بازرگانی خارجی، کسری بودجه، نرخ ارز، نرخ تورم، بیکاری، بهره در بازه زمانی کوتاه و بلند مدت قابل پیش‌بینی بوده و تحت تاثیر متغیرهای غیر قابل پیش‌بینی قرار ندارند.
از آن رو که اقتصاد ایران رانتی و حکومت‌محور است، کسر بودجه شاخص مطمئن‌تری برای ارزیابی ثبات اقتصادی به شمار می‌آید. چه، کسر بودجه بیان سیاست‌های مالی و پولی حاکمیت است و متغیرهایی مانند کسر بودجه، پایه پولی و میزان رشد نقدینگی، نرخ تورم، نرخ برابری ارز، قدرت خرید شهروندان و تقاضای عمومی و در نتیجه رشد اقتصادی به شدت به آن وابسته است.
بین موافقان و مخالفان توافق وجود دارد که کسر بودجه دولت متغیری است که عملا غیرقابل پیش‌بینی است. گواه این ادعا گزارش‌های کمیسیون تفریغ مجلس طی سه دهه گذشته است که بیان تخلفات شدید حاکمیت از قوانین بودجه است. افزون بر کسر بودجه، عملکرد طی همان زمان معمولا با تفاوت قابل‌توجهی بیش از برآورد آن بوده است. همین شکاف میان برآورد و عملکرد، یکی از دلایل کسری بودجه و افزایش نقدینگی و در نتیجه افزایش تورم و البته کاهش ارزش پول ملی بوده است.
نکته پنهانی نیست که دلیل عمده ساختار چنین بودجه‌ای البته رانتی-نفتی آن بوده است. همین ساختار بودجه منشاء بسیاری از تکانه‌های اقتصادی در ایران و به زبان دیگر بی‌ثباتی متغیرهای کلان اقتصاد ایران بوده است.
بودجه حکومتی رانتی به مثابه یکی از دلایل مهم بی‌ثباتی اقتصادی
توافق گسترده در میان اقتصاددان‌ها وجود دارد که یک بودجه مناسب میبایست دارای ویژگی‌های چندی باشد تا بتوان از آن به عنوان ساختار مطلوب سخن گفت. برخی از این ویژگی‌ها عبارتند از: جامعیت، وحدت، شاملیت تفصیلی، تخصیص، انعطاف‌پذیری و بالاخره توازن درآمد و هزینه‌های دولت می‌باشد. رعایت این اصول موجب می‌شود تا شفافیت، پاسخگویی و نظارت بر روند مالی کشور افزایش یافته و در نتیجه حکمرانی موثر و هماهنگ میسر شود.
بنا به اصل ۵۳ قانون اساسی ایران: «کلیه‌ی دریافت‌های دولت باید به حساب‌های خزانه داری کل واریز شود و همه‌ی پرداخت‌های دستگاه‌های دولتی از محل اعتبارات مصوب و به موجب قانون صورت می‌گیرد». آنچه انحراف از بودجه خوانده می‌شود معمولا در همین عرصه صورت می‌گیرد. به زبان دیگر دستگاه‌های اجرائی به جای واریز دریافت‌های خود از وجوهی که دریافت کرده‌اند در چارچوب اهدافی بجز آنچه قانون گذار تصویب نموده استفاده می‌کنند.
تخطی از اصل جامعیت بودجه طبعا زمینه‌ساز تخطی از دو اصل دیگر یعنی اصل وحدت و اصل شاملیت نیز می‌شود. بنا به اصل وحدت یک لایحه بودجه برای یکسال مالی باید به گونه‌ای تنظیم شود که به موجب آن کلیه‌ی دخل و خرج دولت در سندی واحد ارائه شود. پیامد به کارگیری اصل وحدت این خواهد بود که با افزایش شفافیت میزان کسر بودجه با یک مقایسه و برآورد درآمد و هزینه دولت آشکار می‌شود.
افزون بر این میزان فشار مالیاتی بر تولید یا مصرف نیز با به کارگیری اصل وحدت به نمایش در می‌آید و بنابراین از این طریق اثر نهایی هزینه‌های عمومی بر اقتصاد کلان را اندازه گیری نمود. با نقض اصل جامعیت همچنین اصل شاملیت نیز زیر سوال می‌رود و در نتیجه نظارت پارلمانی از طریق نمایندگان مجلس و دیوان محاسبات کشور دشوار می‌شود.
توازن بودجه – یا همان تعادل میان هزینه و درآمدها – تنها زمانی میسر است که اصول یاد شده فوق اجرائی شده باشد. اما در شرایط خاص ایران این اصول به دلایل گوناگون رعایت نمی‌‌شود. برای مثال دولت می‌تواند با کدر کردن بودجه و خارج از مقررات با افزایش هزینه‌های جاری با ایجاد اشتغال کاذب، بیکاری گسترده را پنهان کند. یا دولت می‌تواند با توزیع یارانه برای کاستن از قیمت كالاهای مصرفی است گرانی را پنهان نموده تا مانع نارضایتی عمومی شود.
مداخله‌ی دولت در بازار کالاها یا خدمات با ادعای جلوگیری از سودجویی بخش خصوص هر چند ممکن است به‌طور موقت تاثیر مثبتی داشته باشد، اما در بلندمدت ناکارآمدی دستگاه اداری خود را به شکل دیگری نشان خواهد داد. نقض اصول جامعیت، وحدت، شاملیت تفصیلی زمینه را برای فساد مالی-مدیریتی و انحراف از بودجه فراهم می‌کند. اغلب تنگناهای اقتصاد ایران- یعنی اقتصادی که رشد آن با محوریت بودجه دولت صورت می‌گیرد – همچون کسر بودجه، تورم افسار گسیخته و ناکارآمدی به دلیل نقض اصولی است که از آن یاد شد.
بودجه رانتی شفافیت و ثبات را برنمی‌تابد
توافق وجود دارد که ساختار بودجه ایران رانتی است. در همین راستا و در چارچوب ساختار رانتی بودجه ایران، توزیع منابع اقتصادی غالبا نه بر اساس نیازهای اجتماعی و اقتصادی و سرمایه‌گذاری بلند مدت بلکه بر اساس نفوذ و قدرت باندهای قدرت به‌خصوص محافل امنیتی، دیوانسالاران و حوزوی صورت می‌گیرد.
برای مثال در چارچوب بودجه سال جاری دهها نهاد مذهبی از اعتبارات بودجه سهم می‌برند اما بر آنها نظارتی نمی‌‌شود و پاسخگو هم نیستند، حال آنکه تنگناهای بسیاری وجود دارد که بودجه کافی به آنها اختصاص نیافته است. البته بخشی از منابع هم برای مدیریت امور جاری، حل ضربتی مشکلات جاری و روزمره و جلوگیری از نارضایتی عمومی بکار گرفته می‌شود نه سرمایه‌گذاری بلندمدت چنین اقدامی مسکنی بر دردهای مزمن و عمیق است و نه حل ریشه‌ای آنها. بنابراین شگفت‌انگیز نیست که در چهار دهه اخیر سهم سرمایه‌گذاری بلند مدت در بودجه و نسبت به تولید ناخالص داخلی در مقایسه با کشورهای توسعه یافته بسیار ناچیز است.
بر پایه آنچه آمد و انحراف‌های شدید بودجه و اجرای آن به نظر می‌رسد که به جای انحراف از بودجه میبایست از بودجه انحرافی سخن گفت. به زبان دیگر تا زمانی که کسر بودجه به مثابه نماد سیاست‌های مالی-پولی دولت به ثبات نرسد، طبیعی است که متغیرهای کلان اقتصاد ملی نیز به ثبات نخواهد رسید.
ایران امروز
