پیشنهادی برای عدم تمرکز

مقدمه

ایران سرزمینی پهناور با تنوع قومی، فرهنگی و جغرافیایی است که همواره پرسش‌هایی بنیادین درباره‌ی شیوه‌ی اداره‌ی کشور و چگونگی توزیع قدرت را در برابر خود داشته است. تمرکز شدید اداری و سیاسی در تهران، ضمن کاستن از کارآمدی حکمرانی، موجب گسترش نابرابری‌های منطقه‌ای نیز شده است. از این رو، طرح ایده‌ی عدم تمرکز به‌منزله‌ی راهکاری برای تحقق توسعه‌ی متوازن، افزایش مشارکت مردمی و تقویت سرمایه‌ی اجتماعی اهمیت فراوان دارد. عدم تمرکز در ساده‌ترین تعریف، به معنای انتقال بخشی از اختیارات از مرکز به نهادهای محلی است که می‌تواند در سطوح مختلف اداری و سیاسی تحقق یابد. در سطح اداری، بخشی از وظایف اجرایی به واحدهای محلی تفویض می‌شود، بدون آن‌که استقلال حقوقی کاملی ایجاد گردد. در سطح سیاسی، نهادهای منتخب محلی به حق قانون‌گذاری محلی و تصمیم‌گیری دست می‌یابند. هر دو سطح در نهایت به افزایش مشارکت شهروندان و پاسخ‌گویی حکومت منجر می‌شوند.

تجربه‌ی تاریخی ایران

مرور تاریخ ایران نشان می‌دهد که ساختار ایالتی و ولایتی از دیرباز نقشی مهم در اداره‌ی کشور داشته است. در دوره‌ی صفویه، کشور به ایالات و ولایات تقسیم می‌شد و والیان محلی ضمن ایفای نقش در اخذ مالیات و تأمین نیروهای نظامی، از اختیاراتی گسترده برخوردار بودند. این الگو، هرچند باعث تقویت اقتدار برخی خاندان‌ها شد، اما در عمل به نوعی خودگردانی محلی انجامید. در دوره صفویه  کشور به چند ایالت (ایالت یا بیگلربیگی‌نشین) و ولایت (مناطق کوچک‌تر) تقسیم می‌شد و در رأس ایالت‌ها بیگلربیگی یا والی قرار داشت. این مقام‌ها اغلب از خاندان‌های محلی قدرتمند یا از امیران قزلباش بودند. ایالات مهم مثل فارس، آذربایجان، خراسان، لرستان، کردستان و گرجستان هرکدام والی مقتدر داشتند. والیان موظف بودند مالیات و خراج (مال دیوانی) را به خزانه مرکزی بفرستند و در صورت نیاز نیروهای نظامی در اختیار شاه بگذارند. در عین حال، برخی مناطق (مثلاً لرستان یا گرجستان) نوعی خودمختاری محلی داشتند و والیانشان قدرت زیاد و گاه موروثی داشتند. در دوره‌ی قاجار نیز ساختار مشابهی ادامه یافت. ضعف دولت مرکزی سبب شد بسیاری از والیان عملاً استقلال داشته باشند و در برخی موارد تحت تأثیر قدرت‌های خارجی قرار گیرند.

در دوران مشروطه با درس گیری از دوره صفویه و قاجاریه  اصل انجمن‌های ایالتی و ولایتی به‌عنوان نخستین گام‌های قانونی در مسیر خودگردانی و دخالت دادن مردم تصویب شد، اما هیچ‌گاه به اجرا در نیامد. بر اساس اصل نود قانون اساسی مشروطیت ” در تمام ممالک محروسه انجمنهای ایالتی و ولایتی به موجب نظامنامه مخصوص مرتب میشود و بر اساس اصل نود و یکم، اعضای انجمنهای ایالتی و ولایتی بلاواسطه از طرف اهالی انتخاب میشوند مطابق نظامنامه انجمنهای ایالتی و ولایتی و اصل نود و دوم انجمنهای ایالتی و ولایتی، اختیار نظارت‌ تامه در اصلاحات راجعه به منافع عامه دارند، با رعایت حدود قوانین مقرره، اصل نود و سوم صورت خرج و دخل ایالات از هر قبیل به توسط انجمنهای ایالتی و ولایتی طبع و نشر میشود.قانون اساسی مشروطیت این انجمن‌ها را به‌عنوان نخستین گام‌های قانونی در مسیر خودگردانی به رسمیت شناخت اما به دلیل مقاومت حکومت مرکزی از یک طرف و هرج و مرج ناشی از ضعف دولت مرکزی و بی عرضگی احمد شاه و بد لیل جداسری ها و قیام ها توسط والیان و قدرتمندان منطقه ای دولت مرکزی دست به سرکوب و کشتار زد و ظاهرا نظم ایجاد کرد و این همان نظمی بود که انگلیسی ها آن را  در شرایط آن زمان می طلبیدند و مردم هم که با زدو خوردها و بی نظمی ها دچار مشکل بودند در برابر سرکوب و کشتار سکوت پیشه کردند و حکومت هم قوانین مشروطیت را تعطیل کرد و سردار سپه به تخت شاهی نشست و عملا با فرمان کشور را اداره می کرد.

با روی کار آمدن رضاشاه، سیاست تمرکزگرایی شدید بر کشور حاکم شد. تقسیم‌بندی ایالتی و ولایتی که قانون اساسی مشروطه  به تصویب رسانده بود به کناری گذاشته شد و کشور به واحدهای استانداری و فرمانداری تحت نظارت کامل وزارت کشور تقسیم گردید. این اقدام اگرچه به تضعیف قدرت ایلات و والیان انجامید، اما در عین حال مشارکت مردمی را به حاشیه راند و نارضایتی‌های جدیدی آفرید. محمد رضا شاه به توصیه مشاورانی که مثل رضا شاه می اندیشیدند همان سیاست های پدر را می خواست ادامه بدهد اما جبهه ملی ایران  برای احیای نوعی نظام ایالتی ـ ولایتی تلاش می نمود.

تلاش های مصدق برای اجرای قانون انجمن های ایالتی و ولایتی

مصدق به عنوان یک حقوقدان و نماینده مجلس، از دهه ۱۳۰۰ هـ.ش بارها طرح‌هایی درباره‌ی ایالات و ولایات ارائه داده بود او معتقد بود که ایران باید یک کشور یکپارچه بماند، اما اداره‌ی امور محلی باید به خود مردم آن مناطق سپرده شود بر اساس دیدگاه او، هر ایالت و ولایت باید مجلس محلی (انجمن ایالتی و ولایتی) داشته باشد تا در امور عمرانی، آموزشی، بهداشتی و اقتصادی منطقه تصمیم‌گیری کند.این انجمن‌ها نوعی خودگردانی محلی ایجاد می‌کردند، ولی سیاست خارجی، ارتش و مالیات‌های کلان همچنان در اختیار دولت مرکزی می‌ماند.

در دوران نخست‌وزیری  مصدق تلاش کرد دوباره قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی (مصوب ۱۲۸۶ مشروطه) را فعال کند. این انجمن‌ها در اصول قانون اساسی مشروطه  پیش‌بینی شده بودند، اما هیچ‌وقت به طور جدی اجرا نشده بودند.مصدق در مجلس و دولت پیگیر اجرای این قانون بود تا قدرت تصمیم‌گیری محلی به مردم داده شود.با این حال، به دلیل بحران ملی شدن نفت، مخالفت‌های دربار، ارتش و نیروهای خارجی، این طرح امکان عملی شدن نیافت و نیمه‌کاره ماند.مصدق تلاش داشت طرح ایالات و ولایات و انجمن‌های محلی مشروطه را زنده کند تا اداره‌ی امور از تمرکز مطلق تهران خارج شود. اما به علت شرایط بحرانی و سقوط دولت او، این طرح هیچ‌وقت اجرایی نشد و محمد رضا شاه هر چه که گذشت همه قوانین مشروطیت از جمله طرح ایالات و ولایات را تعطیل کرد و به مانند پدر با فرمان کشور را اداره نمود.

حکومت اسلامی

 پس از انقلاب اسلامی، اصل شوراها در قانون اساسی تثبیت شد، اما تمرکزگرایی اداری و سیاسی همچنان دست بالا را داشت. ایران با آن که تاریخا بصورت منطقه ای اداره می شده اما در این یکصد سال روند دیگری را پی گرفت که پادشاه در آن حرف آخر را در همه امور  از یک ده تا تهران را می زده است. نقش مردم در مناطق به حداقل رسید و مردم  مشارکتی در سرنوشت خود نداشتند و حتی فرماندران و استان داران از دیگر مناطق بر گمارده می شدند و این همواره اعتراضات مناطق را بر می انگیخت.

در دهه‌های اخیر، «تقویت شوراهای محلی» دنبال شد، ولی به دلایل سیاسی، امنیتی و اداری، تحولی حتی در اداره شهرها ایجاد نکرد. متاسفانه استبداد دینی بیداد می کند و کشور توسط دستگاه اداری ولی فقیه و شخص خامنه ای و با فرمان اداره میشود.

مردم در سراسر ایران با استبداد دینی در حال نبردند و حقوق خود را می طلبند و این مسئله در مناطق اتنیکی با شدت بیشتری در جریان است. نیروهای ملی دمکراتیک و جمهوریخواه می بایست برای ایجاد دمکراسی از یک طرف و فراهم سازی شرایطی برای یک پارچه نگه داشتن کشور و مقابله با نیروهای طرفدار دیکتاتوری از هر نوع آن برای عدم تمرکز باید طرح و برنامه ای  از هم اکنون داشته باشند.

پیشنهادی برای عدم تمرکز

عدم تمرکز در شرایط امروز جهان و با توجه به آخرین دست آوردهای بشری تقسیم کشور به مناطق کوچک از یک طرف و تقسیم بندی بر اساس قومیت کمکی به امر توسعه و پیشرفت مناطق نمی کند و باید ببینیم که چگونه می توانیم عدم تمرکز را سازمان بدهیم که هم طبیعی باشد هم سبب مشارکت بیشتر مردم در مناطق شود و هم توسعه و پیشرفت را به همراه بیاورد. من طرحی را که شروط بالا را تامین کند  با یک مثال روشن در زیر خواهم آورد.

ما در شمال ایران سه استان، گلستان، مازندران و گیلان که از جنوب  به کوه های البرز و از شمال به دریای خزر یا همان کاسپین محاط هستند را داریم. البته در مناطقی از این سه استان شاید نیاز به تشکیل استان های جدید یا ولایات باشد که از آن جمله مازندران غربی، ترکمن صحرا و طالش را می توان نام برد. این مناطق هم برای بهره برداری از کوهستان های شمال و آب حاصل از آن و جنگل و هم از امکانات دریای کاسپین می توانند مشترکا استفاده ببرند. از آن جا که در این چند استان تعارضاتی وجود ندارد میشود اولین ایالت ایران را زیر نام ایالت کاسپین به سادگی سازمان داد و با استفاده از تجارب آن در ایجاد ایالت های دیگر، دست  به کار شد و مسلما پروسه های قانونی چنین فرایندی را باید آغاز نمود.. قانون اساسی مشروطیت را می توان بازسازی و با استفاده از آخرین دست آوردهای بشریت در زمینه عدم تمرکز  نوسازی کرد  و ایالات متحده ایران را تشکیل تشکیل داد

باید بپذیریم که . تقویت مشارکت مردمی، واگذاری اختیارات به نهادهای محلی، احساس تعلق و مشارکت را افزایش می‌دهد، نابرابری‌های منطقه‌ای را کاهش داده و مناطق می‌توانند بر اساس نیازهای خاص خود برنامه‌ریزی کنند.
تصمیم‌گیری در سطح محلی سریع‌تر و کارآمدتر از تمرکز در مرکز خواهد بود و سبب کاهش فساد اداریشده و با نظارت مستقیم مردم بر نهادهای محلی، شفافیت بیشتر می‌شود.

نتیجه گیری

ایران به دلیل تنوع قومی، فرهنگی و جغرافیایی و تجربه تاریخی حکومت‌های محلی، نیازمند بازنگری در ساختار حکمرانی است. تمرکز شدید سیاسی و اداری در تهران همواره باعث نابرابری، کاهش کارآمدی و بی‌اعتمادی مردم به دولت مرکزی شده است. مرور تجربه صفویه، قاجاریه، مشروطه، رضا شاه، محمد رضا شاه و پس از انقلاب نشان می‌دهد که تلاش‌های پراکنده برای واگذاری اختیار به مناطق یا ناکام مانده یا به دلیل تمرکزگرایی سرکوب شده است. راه‌حل پیشنهادی، ایجاد نظامی مبتنی بر عدم تمرکز و تشکیل ایالات و ولایات در چارچوب «ایالات متحده ایران» است؛ مدلی که با واگذاری اختیارات به نهادهای محلی، تقویت شوراها و بازسازی و نوسازی  قانون مشروطه در زمینه تشکیل انجمن های ولایتی و ایالتی و استفاده از آخرین دست آوردهای بشری می‌تواند هم مشارکت مردم را افزایش دهد و هم توسعه متوازن، شفافیت و کارآمدی را به همراه داشته باشد و هم با خود دمکراسی را به ارمغان بیاورد. این الگو نه بر پایه تقسیم‌بندی قومی، بلکه بر اساس ویژگی‌های طبیعی، تاریخی و اقتصادی مناطق استوار می‌شود تا هم وحدت ملی حفظ گردد و هم حقوق و خواسته‌های محلی تحقق یابد.

منابع و مآخذ

۱. قانون اساسی مشروطیت ایران (۱۲۸۵ هـ.ش).
۲. آدمیت، فریدون. اندیشه‌های میرزا فتحعلی آخوندزاده. تهران: خوارزمی، ۱۳۵۴.
۳. آبراهامیان، یرواند. ایران بین دو انقلاب. ترجمه‌ی احمد گل‌محمدی و محمدابراهیم فتاحی. تهران: نشر نی، ۱۳۸۴.
۴. کاتوزیان، محمدعلی همایون. دولت و جامعه در ایران. تهران: مرکز، ۱۳۸۰.
۵. مصدق، محمد. خاطرات و تألمات. تهران: علمی، ۱۳۳۲.
۶. کسروی، احمد. تاریخ مشروطه ایران. تهران: امیرکبیر، چاپ‌های متعدد.
۷. همایونی، حسین. ایالات و ولایات ایران در دوره صفویه. تهران: پژوهشکده تاریخ اسلام، ۱۳۷۹.